ІНСТИТУЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ПОСТКОМУНІСТИЧНИХ КРАЇНАХ

Державно-управлінські студії № 4(6), 2018

УДК 343:324.6

М.І. Лахижа

доктор наук з державного управління, професор, професор кафедри публічного управління та адміністрування, Інститут підготовки кадрів державної служби зайнятості України

ІНСТИТУЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ПОСТКОМУНІСТИЧНИХ КРАЇНАХ

M. Lakhyzha

Doctor of Public Administration, Professor, Professor of the Department of Public Administration, Institute for Personal Training of the State Employment Service of Ukraine

INSTITUTIONAL SUPPORT FOR PREVENTION AND COUNTERACTING CORRUPTION IN POST-COMMUNIST COUNTRIES

 

Анотація: У статті простежено особливості інституційного забезпечення запобігання та протидії корупції у посткомуністичних державах. Здійснено порівняльний аналіз цього процесу з урахуванням наявного нормативно-правового та організаційного забезпечення, електронних баз даних антикорупційних інституцій та дослідження цієї тематики вченими посткомуністичних держав.

Розкрито мотивуючу роль Європейського Союзу та міжнародних організацій. Відзначено необхідність інституційного забезпечення з урахуванням міжнародних стандартів  та вибору моделей інституцій відповідно до національної специфіки.

Автор вказує на тісний зв’язок принципів боротьби з корупцією з принципами сучасного публічного управління, спрямованими на активне залучення громадськості. Посилюється значення забезпечення дотримання норм етики, що пов’язується автором із підвищенням професійності публічних службовців, посиленням респонсивності влади та  визнанням зростаючої ролі інституцій громадянського суспільства

Ключові слова: Європейський Союз, Україна, посткомуністичні країни,  посткомуністична трансформація, інституційне забезпечення, протидія корупції, громадянське суспільство, ментальність

Abstract: Summary: The article examines the peculiarities of institutional support for preventing and combating corruption in post-communist states. A comparative analysis of this process is carried out taking into account the existing legal and organizational support, electronic databases of anti-corruption institutions and research of this subject by the scholars of the post-communist countries.

The motivating role of the European Union and international organizations are revealed. The necessity of institutional support is noted taking into account international standards and the choice of institutions’ models in accordance with national specifics.

The author points out the close connection between the principles of counteracting corruption and the principles of modern public administration aimed at active involvement of the public. The importance of ensuring compliance with ethical standards is increasing that the author associates with improving the professionalism of public servants, increasing the responsiveness of the authorities, and recognizing the growing role of civil society institutions.

Keywords: European Union, Ukraine, post-communist countries, post-communist transformation, institutional support, counteracting corruption, civil society, mentality

 

Постановка проблеми. Питання запобігання та протидії корупції залишаються актуальними в Україні, оскільки незважаючи на значну кількість прийнятих нормативно-правових актів та створення антикорупційних інституцій, рівень корупції залишається високим, а громадянське суспільство поки що не має належного впливу на формування антикорупційної громадської думки та вироблення і реалізацію ефективних антикорупційних механізмів.

Корупція залишається проблемою навіть у розвинених країнах, проте особливо відчутна вона у посткомуністичних державах, що вимагає додаткової уваги, зокрема, з боку Європейського Союзу до нових членів, країн-кандидатів та держав, які хочуть поглиблювати відносини з ЄС [1, s. 5]. Так, в період 2000-х років значно посилено антикорупційні заходи в країнах Центральної та Східної Європи, які стали членами ЄС. Після підписання Угоди про асоціацію з Україною парламент ЄС у резолюції від 17.07.2014 р. констатував, що в Україні «широко розповсюджена корупція та наявна колосальна тіньова економіка» (пункт 19). У резолюції від 15.01.2015 р. Парламент ЄС закликав українську владу вжити заходів щодо «викорінення системної корупції» (пункт 13).

Таким чином реалізується західноєвропейський підхід до сприйняття, запобігання та протидії корупції, згідно якого корупція сприймається як аномалія, явне порушення законодавства. Відповідно під впливом інституцій Європейського Союзу формується інституційне (правове та організаційне) забезпечення запобігання та протидії корупції.  Ефективна боротьба з корупцією є важливою основою перспективи членства в ЄС для України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проведений нами аналіз наукової літератури з питання протидії корупції, зокрема, дисертаційних досліджень, що виконані чи виконуються в НАДУ при Президентові України, свідчить про популярність вивчення антикорупційної тематики. Доступна на сайті НАДУ інформація [2] свідчить, що протягом 2004-2015 років у спецрадах НАДУ та її 4 регіональних інститутах захищено 6 кандидатських дисертацій з питань протидії корупції (Молдован Е.В., Побережний В.В., Попченко Т.П., Прохоренко О.Я., Серьогін С.С., Тіньков А.Л.).

 Станом на початок 2016 року проводилася робота над підготовкою 27 кандидатських дисертацій на цю тематику ( теорія та історія – 11; механізми -12; державна служба – 4). Частина з цих досліджень уже завершена.

Значно активізувалося й видання монографічних досліджень та публікації на антикорупційну тематику в періодичних виданнях [3]. Таке різке зростання кількості досліджень на антикорупційну тематику, на наш погляд, викликано зростанням уваги суспільства до неї та прийняттям і впровадженням нового антикорупційного законодавства  [4, с. 290-293].

Практично у всіх дисертаційних дослідженнях на антикорупційну тематику міститься інформація про зарубіжний досвід протидії корупції, переважно у розвинених державах Заходу. На наш погляд, звернення до  узагальнення досвіду запобігання корупції посткомуністичних країн може  дати нову цікаву і корисну інформацію, яку можна використати в умовах України. Зокрема, українськими вченими (Боровикова Ю.В., Задорожний С.А., Мовчан О.В., Серьогін С.С.) відзначено невирішеність низки проблем, пов’язаних зі створенням умов ефективного застосування положень нового антикорупційного законодавства, створенням і функціонуванням антикорупційних органів, декларуванням майнового стану публічних службовців, запобіганням та врегулюванням конфліктів інтересів, перевірки доброчесності службовців тощо.

Проведення порівняльного аналізу інституційного забезпечення протидії корупції в посткомуністичних державах полегшується завдяки значній увазі до цієї проблематики вчених країн ЄС, особливо – польських (Е. Байда, Г. Копінська, Г. Матковський, П. Рутковський  та інші), наявності у електронному доступі оригіналів нормативно-правових документів з протидії корупції, а також сайтів антикорупційних інституцій.

Метою статті є аналіз на прикладі посткомуністичних країн інституційного забезпечення запобігання і протидії корупції в умовах реалізації концепції сталого розвитку.

Виклад основного матеріалу.  У наші дні проблема  запобігання та протидії корупції залишається складною і далекою до вирішення. Завдання досягнення стабільного розвитку з гармонійним вирішенням соціальних, економічних та екологічних проблем вимагає активної протидії корупції, що можливе за умови наявності політичної волі, участі у формування та реалізації антикорупційної політики громадянського суспільства та якісного інституційного забезпечення цього процесу.

Як відзначають автори здійсненого у 2011 році «Порівняльного дослідження про антикорупційну політику», ця  політика ґрунтується на чотирьох основних напрямках:

  1. ефективне переслідування та покарання за корупційні явища (завдання, що покладається на урядові установи, які мають повноваження на проведення оперативно-процесуальних заходів щодо боротьби з корупцією;
  2. запобігання (прийняття ефективного антикорупційного законодавства);
  3. ефективне застосування права (здійснюється органами виконавчої влади високого рівня в рамках ефективних систем внутрішнього контролю інституцій);
  4. соціальне виховання (здійснюється соціальними інституціями, організаціями, фондами та законодавчою і виконавчою гілками влади) [5, s. 2-3].

При цьому, слід звернути увагу на необхідність посиленої уваги до антикорупційної діяльності з боку політичних лідерів та сприйняття антикорупційної діяльності як загальної справи. 

В Україні антикорупційне законодавство формується вже з початку 1990-х років, зазнавши суттєвих змін під впливом євроінтеграційних процесів, що вже відзначено українськими вченими [6, c. 26-27]. Основою для розробки національного антикорупційного законодавства стала Конвенція ООН проти корупції (2003 р.; ратифіковано Верховною Радою України у 2006 р, уведено в дію – з 2010 р.). Відповідно в Україні прийнято спеціальні антикорупційні закони («Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки, затверджені Законом від 14 жовтня 2014 р.; Закон «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р.; Закон «Про Національне антикорупційне бюро» від 14 жовтня 2014 р.) тощо, внесені зміни та доповнення до Кримінального  кодексу та інших кодексів і законів; прийнято низку державних програм; створено структури із запобігання та протидії корупції.  

У Конвенції ООН (ст. 36 «Спеціалізовані органи») зазначено: «Кожна Держава-учасниця      забезпечує,     відповідно     до  основоположних принципів своєї правової системи,  наявність органу  чи  органів або осіб,  які спеціалізуються на боротьбі з корупцією  за допомогою правоохоронних  заходів.  Такому  органу  чи  органам  забезпечується     необхідна    самостійність,    відповідно    до  основоположних принципів правової  системи  Держави-учасниці,  щоб  вони  могли  виконувати  свої  функції  ефективно й без будь-якого неналежного впливу.  Такі особи або працівники такого  органу  або органів  повинні  мати  відповідну  кваліфікацію  та  ресурси  для  виконання покладених на них завдань» [ 7].

Антикорупційні інституції формуються з урахуванням національної специфіки. Централізована модель передбачає концентрацію повноважень щодо реалізації антикорупційної політики в одному центральному органі – Вірменія (Антикорупційна рада), Латвія (Бюро з попередження та боротьби з корупцією), Молдова (Координаційна рада з боротьби з корупцією), Російська Федерація (Національна антикорупційна рада), Словенія (Комісія з попередження корупції) тощо.

У Європі поширенішою є децентралізована модель, яка складається із системи інституцій, за якої повноваження поділяються між президентом чи урядом та одним чи кількома державними органами, що мають  повноваження у сфері запобігання або протидії корупції. Так, антикорупційні структури діють при президентах у таких державах, як: Казахстан (Комісія з попередження корупції та впровадження етики державної служби), Таджикистан ( Управління по боротьбі з корупцією (Адміністрація Президента); при парламентах: Болгарія (Антикорупційний Комітет Парламенту), Латвія (Парламентська Рада з попередження корупції і правопорушень), Литва (Антикорупційна комісія парламенту) тощо; при урядах: Чехія (Антикорупційна Комісія (МВС), Польща (Департамент державного управління (МВС)); інших державних органах: (Азербайджан – Комісія по боротьбі з корупцією при Державній Раді управління державної службою, Грузія (Міністр організації реформ) тощо [ 8]

        Діяльність антикорупційних органів країн Європи неодноразово була предметом спеціального дослідження з метою проведення порівняльного аналізу та поширення кращого досвіду  [ 9; 10 ]

Серед інших потрібно виділити позицію Центру Політико-Правових Реформ, представники якого відносять до найвизначніших здобутків у сфері інституційного забезпечення боротьби з корупцією в України створення (згідно з постановою КМ від 18.03.2015 р. №118) та початок діяльності НАЗК (з 15.08.2015 р.) як превентивного антикорупційного органу, що не має правоохоронних функцій [ 11].

Проте, як сформульовано у висновках Індексу Східного партнерства за 2017 рік, уряди країн Східного партнерства  (України, Молдови, Грузії, Вірменії, Азербайджану) мають зосередитись на професіоналізації та незалежності правосуддя, а фінансова підтримка Європейського Союзу повинна мати чітку залежність від поступу й повноти реформ судової системи і прокуратури та справжньої незалежності антикорупційних органів [ 12 ]

Важливим також є вироблення певних стандартів антикорупційної політики, що стало метою багатьох міжнародних організацій –  Організації Об’єднаних Націй, Організації економічного співробітництва та розвитку, Раді Європи, Європейському Союзі, Організації американських держав, Африканському Союзі та інших.

Так, у листопаді 2011 року в Австрії на ХІ Конференції європейських партнерів проти корупції розроблено Стандарти для органів, створених для боротьби з корупцією, які передбачають такі пункти:

  1. утворення антикорупційного органу має здійснюватися на базі нормативно-правового акту, яким передбачено місце органу в системі протидії корупції, його завдання, керівництво та відповідальність;
  2. незалежність (політична, функціональна та фінансова), антикорупційний орган має діяти без тиску і обов’язку звітуватися про прийняті рішення, керівник антикорупційного органу має служити в рамках каденції, що посилює його незалежність;
  3. діловодство органу має бути урегульоване процедурами та механізмами, які б з одного боку могли засвідчити його ефективність та відповідність діяльності законодавству й правилам етики, а з іншого – служили гарантією від неправомірних нападків;
  4. ретельність і безсторонність при виконанні статутних обов’язків, аби забезпечити охорону цінностей, які цей орган має захищати;
  5. доступність (з одного боку – залучення населення до запобігання корупції, з іншого – доступ органу до інформації);
  6. прозорість та конфіденційність у методах та способах діяльності;
  7. наявність фінансових та майнових засобів відповідно поставлених завдань та залучених працівників;
  8. набір персоналу має проводитися прозоро, зрозуміло та з урахуванням потрібних компетентностей;
  9. співпраця (двостороння та багатостороння) з національними та закордонними партнерами;
  10. цілісний підхід до запобігання корупції, враховуючи правові, соціальні та адміністративні аспекти [1, s. 6-7].

       Аналіз цих принципів свідчить про їх тісний зв’язок з принципами сучасного публічного управління, спрямованими на активне залучення громадськості. Зокрема, зростає значення забезпечення дотримання норм етики, що пов;язано, на нашу думку, із зростанням професійності публічних службовців та нетерпимості громадськості до порушення  норм етики.

            Отже, мова йде про респонсивність, яку ми вже  характеризували, як «з одного боку, вміння влади отримувати, аналізувати та використовувати інформацію, а з іншого – вміння громадськості усвідомлювати проблеми, ставити їх перед владою та  добиватися реалізації» [ 13, c.3-4].

    З точки зору інституціалізації запобігання та протидії корупції мова має йти й про визнання зростаючої ролі інституцій громадянського суспільства.

Висновки. Аналізуючи представлену діяльність у сфері протидії та запобігання корупції, слід зазначити, що міжнародні правові норми, такі як Конвенція ООН проти корупції, Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією та інші стосуються необхідності вживати заходів, що обмежують можливість ініціювання корупційної поведінки. Відповідальність за впровадження та впровадження антикорупційних рішень покладено, насамперед, на органи державної влади, які мають спиратися на підтримку неурядових організацій.

Порівняльний аналіз свідчить, що проведення ефективної  антикорупційної політики регламентовано рішеннями міжнародних організацій і впроваджується в життя з урахуванням національної специфіки, що, зокрема, впливає на рівень централізації антикорупційної боротьби.

Надзвичайно важливим є прийняття та реалізація стандартів антикорупційної діяльності, які пов’язані із розвитком публічного управління, що помітно, наприклад, у схожості багатьох принципів. Все це має сприяти сталому розвитку економіки країн.

За умов наявності масштабної корупції, яка є особливо помітною в посткомуністичних країнах,  пріоритетними є заходи щодо усунення її причин, а вже потім – боротьба з конкретними виявами. Отже, слід подбати про забезпечення зростаючої ролі інституцій громадянського суспільства в процесах публічного управління.

Однією з головних складових вироблення та реалізації ефективної антикорупційної політики є чітка взаємодія держав, насамперед, їхніх правоохоронних органів, спільна участь у заходах, ініційованих Організацією Об’єднаних Націй, Радою Європи, Інтерполом, Міжнародним валютним фондом, Світовим банком та іншими міжнародними інституціями. Надзвичайно важливою є й мотивуюча лінія Європейського Союзу, спрямована на впровадження європейських стандартів правової держави у посткомуністичних країнах.

 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

 

  1. Organy antykorupcyjne Europy Srodkowo-Wschodnej w swietle standardow antykorypcyjnych Europejskich Partnerow Przeciwko Korupcji (EPAC)// Przeglad antykorupcyjny. Czasopismo Centralnego Biura Antykorupcyjnego.- 1 (6), 2016. – s. 5-25
  2. НАДУ при Президентові України. Офіційний веб-сайт: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://academy.gov.ua/?lang=ukr&tip=map&page=10
  3. Топ-10 видань про боротьбу з корупцією.- [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eidos.org.ua/novyny/top-10-vydan-pro-borotbu-z-koruptsijeyu-chastyna-persha/
  4. Лахижа М.І. Основи формування та реалізації національної антикорупційної політики в дисертаційних дослідженнях НАДУ при Президентові України/ М.І. Лахижа//Правові аспекти публічного управління: теорія та практика: матеріали Х наук.-практ. конф. 13 грудн. 2018 р. М. Дніпро/ За заг. Ред. Л.Л. Прокопенка.- Д.: ДРІДУ НАДУ, 2018- 316 с.
  5. Badania porownawcze nad politika antykorupcyjna. –Różnowo, 2011.- 69 s.
  6. Губарєв О.О. Інституційні засади запобігання і протидії корупції в Україні і країнах світу/ О.О. Губарєв// Науковий вісник Херсонського державного університету.- Випуск 15. Частина 1.-2015.- с. 25-28
  7. Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції. Ратифікована Законом України від 18 жовтня 2006 року № 251-V [Електронний ресурс].- Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_c16
  8. Заброда Д.Г. Основні моделі державних інституцій, відповідальних за реалізацію державної антикорупційної політики/Д.Г. Заброда, О.О. Кашкаров// Форум права. – 2013. – № 4. – С. 121–126 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/jpdf/FP_index.htm_2013_4_23.pdf
  9. Антикорупційні органи країн Європи: ключові превентивні механізми. Збірка-звіт кращих практик для Національного агентства з питань запобігання корупції.- К., 2016.- 40 с.
  10. Przeglad antykorypcyjny. Czasopismo Centralnego Biura Antykorupcyjnego. – Warszawa.- 2016/- 238 S.
  11. Центр політико-правових реформ// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://pravo.org.ua/ua/news/20872099-rozdil-iv.-migenarodne-spivrobitnitstvo
  12. Eastern Partnership Index 2017. Charting Progress in European Integration, Democratic Reforms, and Sustainable Developmen. December 2018. – 160 S.
  13. Лахижа М. І. Респонсивність як умова модернізації суспільства / М. І. Лахижа // Теорія та практика державного управління. – 2009. – Вип. 1. – С. 41-45. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Tpdu_2009_1_8

 

REFERENCES

 

1.Organy antykorupcyjne Europy Srodkowo-Wschodnej w swietle standardow antykorypcyjnych Europejskich Partnerow Przeciwko Korupcji (EPAC)// Przeglad antykorupcyjny. Czasopismo Centralnego Biura Antykorupcyjnego.- 1 (6), 2016. – s. 5-25

2.NADU pry Presydentowi Ukrainy НАДУ при Президентові України. [Elektronnyy resurs] // euinside. – Rezhym dostupu: http://academy.gov.ua/?lang=ukr&tip=map&page=10

  1. Тоp-10 vydanpro borotbu z korupcjij.- [Elektronnyy resurs] // euinside. – Rezhym dostupu: http://eidos.org.ua/novyny/top-10-vydan-pro-borotbu-z-koruptsijeyu-chastyna-persha/

4.Lakhyzha M.I. Osnowy formuwannja ta realizacji nazionalnoi antykorupcijnoi polinyky w dysertacijnych doslidzhennjach NADU pry Prezydentowi Ukrainy/ М.І. Lakhyzha//Prawowi aspekny publitschnogo uprawlinnja: теоria ta praktyka: матеrialy Х nauk.-prakt. коnf. 13 grudn. 2018 r. m. Dnipro/ Za zag. red. L.L. Prokopenka.- D.: DRIDU NADU, 2018- 316 s.

  1. Badania porownawcze nad politika antykorupcyjna. –Różnowo, 2011.- 69 s.

6.Gybarjew О.О. Іnstytucijni zasady zapobigannja I protydii korupcji w Ukraini  і кrainach switu/ О.О. 19. Gybarjew // Naukowyj wisnyk Chtrsonskogo derzhawnogo uniwersytetu.- Vypusk 15. Tshastyna 1.-2015.- s. 25-28

  1. Коnwenzija OON proty korupcji. Ratyfikowana Zakonom Ukrainy vid 18 zhowtnja 2006 roku № 251-V [Elektronnyy resurs] // euinside. – Rezhym dostupu: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_c16
  2. Zabroda D.G. Osnowni modeli derzhawnych instytucij, widpowidalnych za realizacju derzhawnoi antykorupzijnoi polityky/D.G/ Zabroda, О.О. Каschkarow// Forum prawa. – 2013. – № 4. – С. 121–126 [Elektronnyy resurs] // euinside. – Rezhym dostupu:. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/jpdf/FP_index.htm_2013_4_23.pdf
  3. 9. Antykorupcijni organy krain Europy: klutschowi prewentywni mechanizmy. Zbirka-zwit kraschych praktyk dlja Nazionalnogo agenstwa z pytan zapobigannja korupcji.- К., 2016.- 40 с.

10.Przeglad antykorypcyjny. Czasopismo Centralnego Biura Antykorupcyjnego. – Warszawa.- 2016/- 238 S.

11.Zentr politiko-prawowych reform// [Elektronnyy resurs] // euinside. – Rezhym dostupu: http://pravo.org.ua/ua/news/20872099-rozdil-iv.-migenarodne-spivrobitnitstvo

  1. Eastern Partnership Index 2017. Charting Progress in European Integration, Democratic Reforms, and Sustainable Developmen. December 2018. – 160 S.

13.Lakhyzha М. І. Responsywnist jak umowa modernizacji suspilstwa/ М. І. Lakhyzha // Теоrija ta praktyka derzhawnogo uprawlinnja. – 2009. – Vyp. 1. – S. 41-45. – // [Elektronnyy resurs] // euinside. – Rezhym dostupu:: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Tpdu_2009_1_8

Лахижа Микола Іванович, доктор наук з державного управління, професор, професор кафедри публічного управління та адміністрування, Інститут підготовки кадрів державної служби зайнятості України, 03038, м. Київ, вул. Нововокзальна, 17, тел.: (096) 552 17 89, e-mail: lahisha@ukr.net    

ORCID:  0000-0001-8676-4578

Lakhyzha Mykola Ivanovych, Doctor of Public Administration, Professor, Professor of the Department of Public Administration, Institute for Personal Training of the State Employment Service of Ukraine, 03038, Kyiv, Novovokzalna st., 17, tel.: (096) 552 17 89, e-mail: lahisha@ukr.net    

ORCID:  0000-0001-8676-4578