КОМУНІКАЦІЯ ЯК БАЗОВИЙ ЧИННИК РОЗВИТКУ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

Державно-управлінські студії № 4(6), 2018

 

УДК 35:659.3/.4](477)

 

О.Ю. Самофалова

кандидат наук з державного управління, юрисконсульт юридичного відділу, Державне підприємство Інформаційні судові системи (м. Київ)

КОМУНІКАЦІЯ ЯК БАЗОВИЙ ЧИННИК РОЗВИТКУ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

 

Oksana Y. Samofalova

PhD (Public Administration), Legal Counsel of the Legal Department, State Enterprise “Information Judicial Systems” (Kyiv)

COMMUNICATION AS A BASIC FACTOR OF THE PUBLIC ADMINISTRATION DEVELOPMENT IN UKRAINE

 

Анотація. Встановлено, що невід’ємною складовою діяльності та функціонування владних інституцій у сучасних демократичних суспільствах є активізація інформаційно-комунікативної політики, що базована на європейських стандартах інформаційної діяльності, демократичних принципах їх функціонування в глобальному інформаційному просторі.

Доведено, що публічне управління є невід‘ємне від комунікації як форми взаємодії суб’єктів і об’єктів управління, оскільки основою демократії є врахування потреб і позиції об’єкта управління.

Водночас, публічна комунікація в системі публічного управління є своєрідним засобом транслювання певної стратегічної матриці, яка забезпечує реалізацію ефективних каналів взаємодії між органами державної влади та громадськістю. Акцентовано увагу, що розвиток системи комунікацій у публічному управлінні України безпосередньо залежить від чинної нормативно-правової бази та від її відповідності сучасним викликам і проблемним аспектам суспільного життя.

 

Abstract. It was established that the activation of information and communication policy is an integral part of the activity and functioning of government institutions in modern democratic societies. Such the activation is based on European standards of information activity as well as democratic principles of their functioning in the global information space.

It was proved that the public administration is inseparable from communication as a form of interaction between subjects and objects of management since the basis of democracy is to take into account the needs and position of the object of management.

At the same time, the public communication in the system of public administration is a kind of means for broadcasting a certain strategic matrix, which ensures the implementation of effective channels of interaction between government authorities and the public. The attention was paid to the fact that the development of the communication system in the public administration of Ukraine directly depends on the current regulatory framework and on its compliance with modern challenges and problematic aspects of public life.

Ключові слова: комунікативна політика, публічне управління, демократія, соціальна взаємодія, глобальний інформаційний простір.

 

Keywords: communicative policy, public administration, democracy, social interaction, global information space.

 

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Серед викликів, з якими стикаються органи публічної влади України під час комунікативної взаємодії із громадянським суспільством ключову роль відіграє проблема інформаційного забезпечення та просування державної політики. Процеси спілкування, роз’яснення політики, дій уряду та влади в цілому є іноді розмитими, не систематизованими, спонтанними та часто не прогнозованими щодо їхніх наслідків. У сфері публічної комунікативної політики (діяльність уряду, органів державної влади, правлячої еліти з просування й роз’яснення своєї політики та спілкування з громадськістю, ЗМІ, народом узагалі) відбулися певні зрушення щодо демократизації процесів взаємодії, зокрема із засобами масової інформації, громадськими організаціями тощо. Досліджуючи теоретичні аспекти розвитку комунікації в органах публічної влади в Україні Л.Литвинова зазначає, що «розвиток системи комунікацій у публічному управлінні України безпосередньо залежить від чинної нормативно-правової бази та від її відповідності сучасним викликам і проблемним аспектам суспільного життя» [6].

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми і на які спирається автор. В основу дослідження покладено наукові праці, присвячені проблемам ефективної комунікації у сфері публічного управління та адміністрування В.Загорського [3]; формування державно-громадянських комунікацій В.Козакова [4]; нових комунікативних можливостей у сфері державного управління Г.Почепцова [8]; розвитку комунікації в органах публічної влади в Україні ЛЛитвинової [6]; становлення публічного управління як нової моделі організації державного управління в Україні Н.Обушної [7]. Варто зазначити, що комунікативна діяльність у публічному управлінні, за визначенням О.Карпенка і С.Соловйова – це «процеси інформаційної взаємодії органів публічної влади між собою та інституціями суспільства (громадянами, місцевими громадами, партіями, рухами, спілками, бізнесом); у межах органу публічної влади – на рівні структурних підрозділів, публічних службовців» [9, с. 71].

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. Сьогодні Україна як демократична, правова держава, що активно реалізує західноєвропейський вектор зовнішньої політики та прагне інтегруватись у глобальний інформаційний простір, дотримується визнаних європейських стандартів інформаційної діяльності органів державної влади, демократичних принципів їхнього функціонування в глобальному інформаційному просторі. Невід’ємною складовою діяльності та функціонування владних інституцій у сучасних демократичних суспільствах є активізація інформаційно комунікативної політики [7].

Аналізуючи поняття «публічне управління» Л.Новак-Каляєва зазначає, що це насамперед «діяльність органів державного управління, органів місцевого самоврядування, представників приватного сектору та інститутів громадянського суспільства в межах визначених законом повноважень і функціональних обов’язків (планування, організації, керівництва, координації та контролю) щодо формування та реалізації управлінських рішень суспільного значення, політики розвитку держави та її адміністративно-територіальних одиниць» [9, с. 144].

Відповідно актуальності набувають дослідження пов’язані із пошуком нових підходів до комунікації, нових комунікативних можливостей в публічному просторі державного управління. Саме тому, фаховий підхід до формування й реалізації інформаційної стратегії має стати основною умовою ефективності та результативності функціонування органів державної влади, забезпечення стабільності політичної системи та утвердження держави як повноправного суб’єкта міжнародних відносин та інформаційних взаємодій у глобальному інформаційному просторі [5; 8].

Формулювання цілей статті. Метою статті є дослідження комунікацій як базового чинника розвитку публічного управління в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Варто погодитись із думкою авторів монографічного дослідження проблем публічного управління та адміністрування в умовах інформаційного суспільства, що саме комунікація є смисловим аспектом соціальної взаємодії, однією із найбільших загальних характеристик будь-якої діяльності, за допомогою якої особа або організація приєднується до зовнішнього середовища, здійснюється обмін думками або інформацією для забезпечення взаєморозуміння. Комунікації – складний процес, який включає низку взаємозв´язаних кроків, кожен з яких відіграє суттєву роль для забезпечення розуміння і сприйняття інформації іншою стороною [10, с. 511].

Водночас, В.Ребкало і К.Семьоркіна публічну діяльність визначають як діяльність, що здійснюється від імені держави або відповідної територіальної громади, відповідними уповноваженими на те державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими державними і комунальними організаціями, публічними посадовими особами, а також іншими уповноваженими в установленому порядку організаціями і фізичними особами в інтересах всіх та на виконання загальної волі [9, с. 137].

Досить часто ми зустрічаємося і з твердженнями, що в Україні існує проблема заниження ваги громадської думки у процесах функціонування органів публічної влади. Варто зазначити, що в Енциклопедичному словнику з державного управління вивчення громадської думки визначається як: «опосередкована форма консультацій органів державної влади з громадськістю щодо формування та реалізації державної політики». Вивчення громадської думки здійснюється шляхом:

  • проведення соціологічних досліджень та спостережень (опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокус-групи);
  • запровадження спеціальних рубрик у друкованих та електронних ЗМІ;
  • проведення експрес-аналізу коментарів, відгуків, інтерв’ю, інших матеріалів у пресі, на радіо, телебаченні для визначення позиції різних соціальних груп; опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян зауважень і пропозицій; проведення аналізу цільової інформації, що надходить до спеціальних скриньок.

Варто зазначити при цьому, що результати вивчення громадської думки враховуються органами державної влади під час прийняття рішень та їх подальшої реалізації» [2, с. 83].

У дослідженнях державно-громадянських аспектів комунікації В.Козаковим. В.Ребкало, Є.Романенко зазначається, що саме «публічна комунікація в системі публічного управління є своєрідним засобом транслювання певної стратегічної матриці, яка забезпечує реалізацію ефективних каналів взаємодії між органами державної влади та громадськістю». При цьому специфіка реалізації публічної комунікації у системі публічного управління може проявлятися через системно-стратегічний характер її поширення, що включає як прямі, так і опосередковані канали комунікації, які дають можливість донести інформацію у різних аспектах, з різних контекстів та різним рівнем ефективності [4, с. 81].

Проблематика формування моделі ефективної комунікації у сфері публічного управління та адміністрування є предметом дослідження В.Загорського. Як зазначає науковець, «для побудови теоретичної моделі забезпечення ефективної комунікації в системі державного управління необхідне здійснення адаптації класичних теорій комунікації та сучасних наукових підходів до комунікаційних взаємодій в предметній площині публічного управління й адміністрування…» [3, с. 4].

В моделі необхідно відобразити комунікаційні взаємодії принаймні на чотирьох рівнях:

  • суспільному, як забезпечення реалізації функцій державного управління як одного із різновидів влади, в системі та шляхом використання засобів мережевого суспільства (медіаполітика), непрограмованих комунікаційних мереж;
  • публічно-управлінському, “як забезпечення інформаційного обслуговування органів державної влади й органів місцевого самоврядування” [ держ упр 3];
  • внутрішньо-управлінському, як внутрішньої складової державно-управлінського процесу забезпечення комплексу ефективних комунікацій в органі публічної влади та у владній вертикалі загалом; на зовнішньо-управлінському як процесу забезпечення комплексу комунікацій з громадянами й інститутами громадянського суспільства. У своїй сукупності зазначені аспекти формують зміст і предметність комунікативної політики держави, яка “має забезпечити створення розвинутих інституціалізованих комунікацій між владою та громадянами, на принципово нових засадах – рівній партнерській взаємодії” [12].

При цьому, професор С.Чернов визначає публічне управління як організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження чи перетворення, базуючись на владній силі, яка обмежує дієвий суспільний контроль [13]. Тобто, публічне управління – це, насамперед, управління людьми. Звертаючись до людей, органи публічної влади впливають на них індивідуально і через їх різні колективи, створені природним шляхом або за бажанням людей (наприклад, партії). Своєю чергою, громадяни, їх колективи, суспільство реагують на публічне управління і встановлюють зворотні зв’язки з органами, державою загалом.

Визначальними та специфічними серед суб’єктів публічного управління є населення країни (носієм влади залишається народ) та групи інтересів, оскільки в умовах солідаристичної цивілізації та змішаної формації саме вони визначають, стверджують, контролюють та оцінюють прямим або представницьким способами [7]:

  • цілі суб’єктів громадянського суспільства, зокрема органів публічного управління, стратегічні програмні рішення з їх досягнення;
  • шляхи задоволення потреб колективу та вирішення суспільно значущих поточних проблем;
  • результативність і ефективність публічного управління.

Як зазначається в Енциклопедичному словнику з державного управління, «відкритість влади – прозорість (transparency), тобто перебування під публічним контролем; доступність (accessibility) кожному у будь-який час, всюди; чутливість до нових ідей та вимог, готовність оперативно реагувати (responsiveness). Відкритість влади визначається трьома основними чинниками.

по-перше, це якість чинного нормативно-правового забезпечення, згідно з яким функціонує державний апарат.

по-друге, це існування дієвих і конкретних механізмів і процедур реалізації прав доступу громадян до інформації про діяльність державної влади.

по-третє, існуючим у суспільстві, і зокрема в державному апараті, рівнем політичної культури.

Відповідно, забезпечення інформаційної відкритості влади є двостороннім процесом. З одного боку, її запорукою є існування суспільного запиту на отримання об’єктивної та вичерпної інформації про діяльність владних органів, активна позиція громадянського суспільства щодо державної влади. З другого боку, рівень відкритості визначається реальною діяльністю конкретних органів державної влади з метою якомога кращого інформування громадськості про свою роботу, одним з чинників чого є бажання влади легітимізувати себе» [2, с. 92].

Водночас, Т.Пахомова зазначає, що «комунікації в системі публічної служби – це процеси, що відбуваються в системі публічної служби та можуть бути описані з позицій комунікативного обміну, оскільки комунікації виступають однією з характеристик відкритих систем, до яких можна віднести й систему публічної служби. Існують два аспекти комунікації:

  • інформаційний (характеризує процеси руху інформації)
  • особистісний (характеризує взаємодію особистостей).

Взаємодія особистостей значною мірою здійснюється завдяки руху інформації, але лише до інформаційних процесів не зводиться, оскільки комунікація припускає не тільки передачу та одержання інформації, а й особистісні її оцінки та індивідуальні інтерпретації [9, с. 71].

Публічне управління наразі невід‘ємне від комунікації як форми взаємодії суб’єктів і об’єктів управління, оскільки основою демократії є врахування потреб і позиції об’єкта управління, а сама комунікація виступає базовим чинником сталості й розвитку структур і систем. Необхідною умовою інтеграції нашої країни в глобальний інформаційний простір, утвердження її як впливового суб’єкта глобальних інформаційних відносин є формування та ефективна реалізація комунікаційної стратегії органів державної влади, що призначена вирішити такі основні завдання:

  • формування цілісної та ефективної системи інформування соціальних суб’єктів щодо поточної та перспективної діяльності органів публічного управління;
  • регулярний моніторинг громадської думки, зведення в єдиний інформаційний масив результатів соціологічних досліджень, що стосуються соціальних суб’єктів і діяльності органів публічного управління;
  • формування ефективної системи «зворотного зв’язку» соціальних суб’єктів і органів публічного управління.

Результатом успішного вирішення зазначених завдань може стати:

  • створення цілісної системи інформування соціальних суб’єктів про функціонування органів публічного управління;
  • отримання об’єктивних даних (зокрема, у динаміці), що характеризують громадську думку щодо різних складових життєдіяльності суб’єкта публічного управління;
  • можливість повноцінного врахування думки соціальних суб’єктів при прийнятті рішень органами публічного управління;
  • підвищення громадянської активності соціальних суб’єктів, залучення населення в процес вирішення питань місцевого значення, громадське обговорення прийнятих нормативних актів [10, с. 534-535].

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Таким чином, слід погодитися, що процес формування публічного управління, що відповідає викликам сучасності, є складним завданням, що постає перед усім суспільством та вимагає визначення методології як системи знань про метод, під яким зазвичай розуміється сукупність практичних або розумових прийомів, кроків та інструкцій, дотримання яких забезпечує досягнення бажаних результатів [11], і виступає основою діяльності.

Разом з тим, слід зазначити, що розвиток системи комунікацій у публічному управлінні в значній мірі залежить від ефективності нормативно-правової бази, зокрема й визнаних європейських стандартів інформаційної діяльності органів державної влади, демократичних принципів їхнього функціонування в глобальному інформаційному просторі.

Список літератури.

  1. Державне управління [Текст] : підручник : у 2 т. Т. 1 / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; ред. кол. : Ю. В. Ковбасюк (голова), К. О. Ващенко (заст. голови), Ю. П. Сурмін (заст. голови) [та ін.]. – К . : [б. в.] ; Дніпропетровськ : НАДУ, 2012. – С. 463.
  2. Енциклопедичний словник з державного управління / [уклад. Ю. П. Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін.]. – К . : НАДУ , 2010. – 820 с.
  3. Загорський В. С.Модель ефективної комунікації у сфері публічного управління та адміністрування: структурно-функціональний аспект / В. С. Загорський, С. Н. Ганущин // Демократичне врядування. – 2016. – Вип. 16-17. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2016_16-17_3
  4. Козаков В. М. Державно-громадянська комунікація: шлях від кризи до взаємодії: монографія / [В. М. Козаков, О. В. Рашковська, В. А. Ребкало, Є. О. Романенко, І. В. Чаплай]. – Київ: ДП “Вид. дім “Персонал”, 2017. – 288 с.
  5. Лашкіна М. Г. Нові підходи до комунікації в публічному просторі державного управління / М. Г. Лашкіна // Публічне управління: теорія та практика. – 2013. – Вип. 1. – С.10-18.
  6. Литвинова Л. В. Теоретичні аспекти розвитку комунікації в органах публічної влади в Україні [Електронний ресурс] / Л. В. Литвинова, Ю. В. Збираник // Державне управління: теорія та практика. – 2015. – № 2. – С . 4-11. – Режим доступу: http://www.e-patp.academy.gov.ua/2015_2/3.pdf.
  7. Обушна Н. Публічне управління як нова модель організації державного управління в Україні: теоретичний аспект / Н. Обушна // Збірник наукових праць. – 2015. – Вип. 44. – С . 53-63.
  8. Почепцов Г. Нові комунікативні можливості у сфері державного управління [Електронний ресурс] / Г. Почепцов. – Режим доступу: http:// osvita.mediasapiens.ua/material/8049.
  9. Публічне управління : термінол. слов. / уклад. : В. С. Куйбіда, М. М. Білинська, О. М. Петроє та ін. ; за заг. ред. В. С. Куйбіди, М. М. Білинської, О. М. Петроє. – Київ : НАДУ, 2018. – 224 с.
  10. Публічне управління та адміністрування в умовах інформаційного суспільства: вітчизняний і зарубіжний досвід: монографія / За заг. ред. С.Чернова, В.Воронкової, В.Банаха, О.Сосніна, П..Жукаускаса, Й.Ввайнхардт, Р.Андрюкайтене; Запоріз. держ. інж. акад. – Запоріжжя: ЗДІА, 2016. – 606 с.
  11. Сурмін Ю. П. Методологічні аспекти реформування державного управління в Україні [Електронний ресурс] / Ю. П. Сурмін. – Режим доступу : http://www.academy.gov.ua/ej/ej11/txts/10sypduu.pdf.
  12. Халецька А. А. Інституціональне забезпечення взаємодії органів державної влади та громадянського суспільства / А. А. Халецька, А. В. Халецький // Державне управління: удосконалення та розвиток [Електронний ресурс]. – 2014. – № 5. – Режим доступу : www.dy.nayka.com.ua/?op=7.
  13. Чернов С. І. Текст лекцій з дисципліни “Публічне адміністрування” [Текст] / С. І. Чернов, С. О. Гайдученко; Харк нац. ун-т міськ госп-ва ім. О. М. Бекетова. – Х. : ХНУМГ, 2014. – С. 7.

References.

  1. Kovbasiuk Yu.V., Vashchenko K.O. and Surmin Yu.P. (2012),Derzhavne upravlinnia: pidruchnyk u 2 tomakh [Public Administration: a Manual in 2 vol.], vol. 1, National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv, Dnipropetrovsk, Ukraine.
  2. Surmin Yu.P., Bakumenko V.D. and Mykhnenko A.M. (2010), Entsyklopedychnyi slovnyk z derzhavnoho upravlinnia[Encyclopedic Dictionary of Public Administration], National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine.
  3. Zahorskyi V.S. and Hanushchyn S.N. (2016), “Model of effective communication in the sphere of public administration and management: structural and functional aspect”, Demokratychne vriaduvannia [Online], vol. 16–17, available at: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2016_16-17_3.
  4. Kozakov V.M., Rashkovska O.V., Rebkalo V.A., Romanenko Ye.O. and Chaplai I.V. (2017), Derzhavno-hromadianska komunikatsiia: shliakh vid kryzy do vzaiemodii: monohrafiia[State and Civic Communication: the Way From Crisis to Interaction: a Monograph], Subsidiary Enterprise “Publishing House “Personnel”, Kyiv, Ukraine.
  5. Lashkina M.H. (2013), “New Approaches to Communication in the Public Sphere of Public Administration”, Publichne upravlinnia: teoriia ta praktyka [Online], vol. 1, pp. 10–18, available at:http://nbuv.gov.ua/UJRN/Pubupr_2013_1_4.
  6. Lytvynova L.V. and Zbyranyk Yu.V. (2015), “Theoretical Aspects of Communication Development in Public Authorities in Ukraine”, Derzhavne upravlinnia: teoriia ta praktyka [Online], vol. 2, pp. 4–11, available at: http://www.e-patp.academy.gov.ua/2015_2/3.pdf.
  7. Obushna N. (2015), “Public Administration as a New Model of Organization of Public Administration in Ukraine: Theoretical Aspect”, Zbirnyk naukovykh prats, vol. 44, pp. 53–
  8. Pocheptsov G. (2012), “New Communicative Opportunities in the Public Administration Sphere”, available at: http://osvita.mediasapiens.ua/material/8049.
  9. Kuibida V.S., Bilynska M.M. and Petroie O.M. (2018), Publichne upravlinnia: terminolohichnyi slovnyk[Public Administration: a Terminology Dictionary], National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine.
  10. Chernov S., Voronkova V., Banakh V., Sosnin O., Žukauskas P., Vveinhardt J. and Andriukaitienė R. (2016), Publichne upravlinnia ta administruvannia v umovakh informatsiinoho suspilstva: vitchyznianyi i zarubizhnyi dosvid: monohrafiia[Public Administration and Management in the Conditions of the Information Society: National and Foreign Experience: a Monograph], Zaporizhzhia State Engineering Academy, Zaporizhzhia, Ukraine.
  11. Surmin Yu.P., “Methodological Aspects of Public Administration Reforming in Ukraine”, available at:http://academy.gov.ua/ej/ej11/txts/10sypduu.pdf.
  12. Khaletska A.A. and Khaletskyi A.V. (2014), “Institutional Support for Interaction between Government Authorities and Civil Society”, Derzhavne upravlinnia: udoskonalennia ta rozvytok[Online], vol. 5, available at: www.dy.nayka.com.ua/?op=7.
  13. Chernov S.I. and Haiduchenko S.O. (2014), Tekst lektsii z dystsypliny “Publichne administruvannia”[The Text of Lectures on “Public Administration”], M. Beketov National University of Urban Economy in Kharkiv, Kharkiv, Ukraine.

____________________________________________________________________

 

Oksana Y. Samofalova.,PhD (Public Administration), Legal Counsel of the Legal Department, State Enterprise “Information Judicial Systems” (Kyiv)

e-mail: ksedos@ukr.net

 

Communication as a basic factor of the public administration development in Ukraine

 

Ukraine as a democratic and law-governed state is actively implementing the Western European foreign policy vector and seeks to integrate into the global information space as well as adheres to recognized European standards of information activity of government authorities, democratic principles of their functioning in the global information space.

It was established that the activation of information and communication policy is an integral part of the activity and functioning of government institutions in modern democratic societies. The analysis showed that the adaptation of the classical theories of communication and modern scientific approaches to communication interactions in the subject area of public administration and management is necessary in order to construct a theoretical model for ensuring the effective communication in the public administration system.

At the same time, the public communication in the system of public administration is a kind of means for broadcasting a certain strategic matrix, which ensures the implementation of effective channels of interaction between government authorities and the public.

The attention was paid to the fact that the development of the communication system in the public administration of Ukraine directly depends on the current regulatory framework and on its compliance with modern challenges and problematic aspects of public life. The main tasks, the implementation of which is a prerequisite for the integration of our country into the global information space and the establishment of it as an influential subject of global information relations, were identified.

Keywords: communicative policy, public administration, democracy, social interaction, global information space.