КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКА ХАРТІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: АНАЛІЗ ПРОТИРІЧ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

 

Державно-управлінські студії № 8(10), 2018

 УДК 351/354:35.071:342.92:3315.07

 

Серьогіна Н.О.

кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри публічного управління та адміністрування

Інституту підготовки кадрів державної служби зайнятості України

 

КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКА ХАРТІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: АНАЛІЗ ПРОТИРІЧ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

  

CONSTITUTION OF UKRAINE AND THE EUROPEAN LOCAL GOVERNMENT PAPER: ANALYSIS AGAINST DECENTRALIZATION OF POWER IN UKRAINE

 

У статті розглянуто питання проведення реформи децентралізації в Україні. Проаналізовано суперечності нормативно-правового забезпечення реформи Конституції України та  Європейської хартії місцевого самоврядування. Проаналізовано основні виклики децентралізації на сучасному етапі, підкреслено недосконалість нормативно-правової бази та необхідність її удосконалення.

 

The article deals with the issue of decentralization reform in Ukraine. The contradictions of the legal support of the reform of the Constitution of Ukraine and the European Charter of Local Self-Government are analyzed. The main challenges of decentralization at the present stage are analyzed, the imperfection of the regulatory framework and the need for its improvement are emphasized.

 

Ключові слова: реформа децентралізації, нормативно-правова база, національна безпека, закон, протиріччя, Конституція України, Європейська хартія місцевого самоврядування.

 

Keywords: decentralization reform, regulatory framework, national security, law, contradictions, Constitution of Ukraine, European Charter of Local Self-Government.

 

Постановка проблеми. Обрана Україною у 2014 році модель децентралізації, а саме – децентралізація до громад, виконує також важливе завдання для національної безпеки. Така модель дає змогу об’єднувати державу через громади, які пов’язані через бюджетні відносини як з державою, так і через механізми співробітництва територіальних громад, обміну досвідом та кращими практиками між собою.

Реформи, часто незважаючи на об’єктивну необхідність їх проведення, як правило, супроводжуються низкою суперечностей, адже певною мірою руйнують усталенні традиційні цінності та ідеологічно-світоглядні уявлення.

Децентралізація стала однією з реформ, з якими асоціюються як значні надії, так і досягнуті відчутні результати. Понад 68 % українців зараз проживають у «децентралізованій Україні» – об’єднаних територіальних громадах та містах обласного значення. При цьому станом на кінець 2017 р. 61 % українців або відчули покращення свого становища внаслідок децентралізації, або очікують на нього [1].

Законодавче підґрунтя для докорінної зміни системи влади та її територіальної основи на всіх рівнях почало формуватися у 2014 році [2], однак цей процес не закінчено. Тому, з метою вдосконалення процесу реформ, запобігання виникненню правових колізій під час реалізації запланованих реформ і перетворень в державі, на наш погляд, необхідно удосконалити нормативно-правову базу, привести її у відповідність до міжнародних угод, шляхом прийняття нових нормативно-правових актів та внесення змін у діючі.

 

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженням нормативно-правового супроводу процесу реформування місцевого самоврядування та об’єднання територіальних громад займаються такі вітчизняні науковці як: О.Н. Євтушенко, В.М. Ємельянов, В.А. Завертайло, Ю.І. Ганущак, В.Б. Яловий, В.А. Худавердієва, А.А. Шульга та інші.

 

Мета статті полягає в аналізі викликів та суперечностей реформи децентралізації в Україні Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування.

 

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. За період з 2014 року до сьогодні вже сформований і діє основний пакет нового законодавства, впроваджуються першочергові законодавчі ініціативи. Мова йде про:

Для аналізу протиріч, які виникли при проведенні реформ у нормативно-правових актах, розглянемо Конституцію України та Європейську хартію місцевого самоврядування окремо.

Процес реформ, децентралізації було би правильним розпочати із внесення змін до Конституції України – головного Закону України, який є основою всього законодавства України, в якому визначено адміністративний устрій нашої держави.

Конституція визначає,  що умови місцевого самоврядування формуються, виходячи з адміністративного устрою. Ст. 7 Конституції України, закріплено принцип, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [4].

Однак сьогодні, як зазначено у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка була схвалена 1 квітня 2014 р. Розпорядженням Кабінету Міністрів України, існуюча система місцевого самоврядування не задовольняє потреб суспільства [3].

Ємельянов В.М., зазначає, що метою змін, які пропонуються сьогодні є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в України, первинною одиницею у системі якого є громада, ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

По-друге, розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів здійснюється за принципом субсидіарності, що відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування.

По-третє, вилучаються з конституційного регулювання місцеві державні адміністрації та відповідно скасовується інститут голів місцевих державних адміністрацій. Натомість основні повноваження зосереджуються на базовому рівні у громаді.

По-четверте, передбачається утворення виконавчих органів місцевого самоврядування громади, які є підконтрольними і підзвітними раді громади.

По-п’яте, закріплюється матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування, що являє собою землю, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об’єкти, які є у комунальній власності територіальної громади, місцеві податки і збори, частину загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.

По-шосте, запроваджується інститут префектів для нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування

Запропоновані зміни до Конституції України повністю відповідають європейським та міжнародним стандартам, враховують відповідні висновки і зауваження Венеціанської Комісії. Прийняття цих змін забезпечить правову основу для схвалення подальших законодавчих актів та внесення змін у вже існуючі, необхідних для реалізації реформи місцевого самоврядування і відповідно побудови спроможних громад в Україні; визначить, що місцеве самоврядування є повноправним партнером держави, особливо в економічному житті [5].

Однак, незважаючи на низку позитивних положень, закріплених у законопроекті про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади), наявний і ряд недоліків, які пов’язані із плутаниною та підмінною тих чи інших понять, категорій; одночасне поєднання функцій голів рад і виконавчих комітетів різних рівнів; вирішити питання обмеження обсягу депутатської недоторканості та ін.

Одним з важливих протиріч нормативно-правового супроводу реформ в Україні є імплементація принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, яка була ратифікована Законом України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» від15.07.1997 №452/97-ВР [6]. Хартія визначає основні принципи та механізми дії самоврядних органів влади в державах-членах Ради Європи.

Основними принципами визначено децентралізацію влади та застосування принципу субсидіарності (вирішення конкретних проблем на найближчому до повсякденних потреб людей щаблі влади).

Європейська хартія місцевого самоврядування є першим документом в своєму роді, що гарантує виконання принципу субсидіарності – вищі адміністративні органи повинні вирішувати конкретні проблеми лише у випадку, якщо їх вирішення силами місцевих адміністрацій є неефективним або неможливим.

Документ фіксує політичні та економічні права місцевого самоврядування, його незалежність від центральної влади, його обов’язок захищати громадян від зловживань з боку національної та пан’європейської бюрократії.

Принципи Хартії застосовуються до всіх видів органів місцевого самоврядування.

Актуалізація її змісту на сучасному етапі зумовлена, по-перше, реформою місцевого самоврядування та необхідністю формування нормативно-правової основи такого реформування з урахуванням сучасних міжнародних стандартів, по-друге, потребами розбудови організаційно-правових механізмів реалізації положень Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади [7].

Значні протиріччя викликають три основних аспекти:

1) недостатньо повним відтворенням принципів Хартії в Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»;

2) з недоліками офіційного перекладу тексту Хартії українською мовою, наслідком чого є неоднозначне тлумаченням окремих її положень в процесі законопроектувальної діяльності та в наукових джерелах, що спричиняє відмінності у концептуальному розумінні й організації муніципальної влади;

3) наявністю суттєвих перешкод на шляху реалізації цих принципів в практиці державного будівництва України [8].

Навіть поверхневий аналіз зазначених принципів Хартії дозволяє зробити висновок щодо їх неповного відтворення в чинній редакції Конституції України та законах України.

Ставиться під сумнів і реалізація в Україні принципів автономності місцевого самоврядування та субсидіарності, оскільки муніципальна свобода (право територіальних громад та органів місцевого самоврядування вільно вирішувати питання, віднесені до компетенції місцевого самоврядування) досить часто обмежується відсутністю належного розмежування повноважень між різними видами органів публічної влади та практикою застосування адміністративних методів управління з боку органів виконавчої влади національного і регіонального рівнів.

Спостерігається порушення принципу невідчуженості та непорушності повноважень місцевого самоврядування. Так, у новітній законодавчій практиці наявна тенденція до обмеження деяких повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема і самоврядних, закріплених у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Хоча останній носить характер органічного закону, оскільки в його статті 24 передбачено, що інші закони не повинні суперечити його положенням [9].

 

Висновки та перспективи подальших досліджень. Зробивши аналіз викликів та суперечностей реформи децентралізації в Україні та Європейської хартії місцевого самоврядування, можна дійти до висновку, що сучасна модель місцевого самоврядування в Україні потребує подальших змін та більш ефективного подолання вищезазначених проблем.

Попри позитивну динаміку та помітні результати реформування за напрямом об’єднання територіальних громад існує низка проблемних питань, що формують ризики для системного завершення запровадження реформи, включно й реформу адміністративно-територіального устрою, тому подальше проведення реформ у цій сфері повинні втілювати у життя норми Європейської хартії місцевого самоврядування і сприяти розвитку демократії та децентралізації. Задля цього необхідно запроваджувати в систему державного управління ще не втілені принципи, передбачені хартією, ратифікувати необхідні міжнародні нормативно-правові акти, прийняти розглянуті та рекомендовані Радою Європи законопроекти, що загалом стане поштовхом до комплексного розвитку державно-управлінського інституту, шляхом приведення подолання змістових суперечностей між хартією та українськими нормативно-правовими актами.

 

Список використаних джерел

  1. Третє щорічне соціологічне дослідження «Децентралізація та реформа місцевого самоврядування» [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.slg-coe.org.ua/p13513/
  2. Ємельянов В.М., Шульга А.А. Нормативно-правовий супровід процесу реформування місцевого самоврядування та об’єднання територіальних громад: недоліки та способи їх подолання / В.М Ємельянов., А.А. Шульга [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://idu.at.ua/doc/ ZRAZOK_STATYA_DLYA_SAYTA.pdf
  3. http://decentralization.gov.ua/about
  4. Конституція України: від 06.1996№ 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 (дата звернення 15.06.18р.).
  5. Ємельянов В.М. Конституція України: якою їй бути? / В.М. Ємельянов // Вечерний Николаев. – 2014. – № 96 (18 серпня) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.vn.mk.ua/stories.php?id=22891.
  6. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування: Закон Українивід 07.1997 № 452/97-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/452/97-%D0%B2%D1%80.
  7. Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/ 994_946.
  8. Кравченко В. В. Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування та їх імплементація в законодавстві Україні в контексті реформи місцевого самоврядування / В. В. Кравченко // Вісник Академії праці, соціальних відносин і туризму. – 2016. – № 3-4. – С. 56-59. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/VAPSV_2016_3-4_11
  9. Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_036.

References1.         

Tretye shchorichne sotsiolohichne doslidzhennya «Detsentralizatsiya ta reforma mistsevoho samovryaduvannya» [Elektronnyy resurs]. – Rezhym dostupu : http://www.slg-coe.org.ua/p13513/2.          Yemelʹyanov V.M., Shulʹha A.A. Normatyvno-pravovyy suprovid protsesu reformuvannya mistsevoho samovryaduvannya ta obʺyednannya terytorialʹnykh hromad: nedoliky ta sposoby yikh podolannya / V.M Yemelʹyanov., A.A. Shulʹha [Elektronnyy resurs]. – Rezhym dostupu: http://idu.at.ua/doc/ ZRAZOK_STATYA_DLYA_SAYTA.pdf3.          http://decentralization.gov.ua/about4.          Konstytutsiya Ukrayiny: vid 28.06.1996 № 254k/96-VR [Elektronnyy resurs]. – Rezhym dostupu: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 (data zvernennya 15.06.18r.).5.          Yemelʹyanov V.M. Konstytutsiya Ukrayiny: yakoyu yiy buty? / V.M. Yemelʹyanov // Vechernyy Nykolaev. – 2014. – № 96 (18 serpnya) [Elektronnyy resurs]. – Rezhym dostupu: http://www.vn.mk.ua/stories.php?id=22891.6.          Pro ratyfikatsiyu Yevropeysʹkoyi khartiyi mistsevoho samovryaduvannya: Zakon Ukrayiny vid 15.07.1997 № 452/97-VR [Elektronnyy resurs]. – Rezhym dostupu: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/452/97-%D0%B2%D1%80.7.          Dodatkovyy protokol do Yevropeysʹkoyi khartiyi mistsevoho samovryaduvannya pro pravo uchasti u spravakh mistsevoho orhanu vlady [Elektronnyy resurs]. – Rezhym dostupu:http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/ 994_946.8.          Kravchenko V. V. Pryntsypy Yevropeysʹkoyi khartiyi mistsevoho samovryaduvannya ta yikh implementatsiya v zakonodavstvi Ukrayini v konteksti reformy mistsevoho samovryaduvannya / V. V. Kravchenko // Visnyk Akademiyi pratsi, sotsialʹnykh vidnosyn i turyzmu. – 2016. – № 3-4. – S. 56-59. – Rezhym dostupu: http://nbuv.gov.ua/UJRN/VAPSV_2016_3-4_119.          Yevropeysʹka Khartiya mistsevoho samovryaduvannya vid 15 zhovtnya 1985 r. [Elektronnyy resurs]. – Rezhym dostupu: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_036.