КРИЗА ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ ТА ШЛЯХИ ЇЇ ПОДОЛАННЯ

Державно-управлінські студії № 1, 2017

УДК 351.96

 

І. П. Динник,

аспірант кафедри філософії, теорії та історії державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України

 

КРИЗА ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ ТА ШЛЯХИ ЇЇ ПОДОЛАННЯ

 

I. P. Dynnyk,

Postgraduate student philosophy, Theory and History of Public Administration

National Academy of Public Administration under the President of Ukraine

 

CRISIS IN MODERN UKRAINE PARLIAMENTARY AND WAYS TO OVERCOME

 

В межах цієї статті досліджується питання парламентської кризи в сучасній Україні, функціонування основоположних міжнародних принципів відкритості та прозорості в діяльності парламентів; аналізуються проблемні питання трансформації діяльності українського парламенту в умовах децентралізації державної влади в Україні в частині відкритості і прозорості.

 

In this article, we examine the question of the parliamentary crisis in Ukraine, the functioning of the fundamental international principles of openness and transparency in the activities of parliaments; analyzes the problematic issues of transformation activities of the Ukrainian Parliament in the context of decentralization of state power in Ukraine in terms of openness and transparency.

 

Ключові слова: відкритість, народовладдя, парламент, прозорість, управління, лобізм, депутатська етика, електронний парламент, політична корупція.

 

Key words: openness, democracy, Parliament, transparency, management, lobbying, parliamentary ethics, e-Parliament, political corruption.

 

 

1. Постановка проблеми. Розбудова сучасного демократичного суспільства в Україні, її прагнення інтегруватись у Європейський Союз стикаються з багатьма перепонами, серед яких наслідки світової економічної кризи, внутрішньополітична нестабільність, підвищення рівня інфляції та безробіття, зниження довіри громадян до влади тощо. Це свідчить про суттєве зниження ефективності діяльності системи органів державного урядування та органів місцевого самоврядування, необхідність її якісного оновлення шляхом запровадження нових форм і методів управління та сучасного інструментарію на основі інформаційних технологій, одним з яких є впровадження системи електронного урядування [3]. Серед інших проблем українського парламенту необхідно виділити такі як політична корупція та культура, депутатська етика, питання декларування доходів депутатів та конфлікту інтересів у Верховній Раді України, лобізм, недоторканність народних депутатів України, відкритість і прозорість парламентської діяльності в Україні. Серед основних пріоритетів реформування політичної системи України є забезпечення її стабільності та захист принципів демократичного урядування від внутрішніх і зовнішніх загроз. Слабкість та вразливість української політичної системи зумовлені насамперед:

відсутністю сталих політичних традицій і політичної культури;

домінуванням у внутрішньополітичному просторі популізму та приватних політичних інтересів над загальнонаціональними;

недостатнім унормуванням низки важливих питань у сфері створення, організації роботи і взаємодії, а також відповідальності окремих інститутів державного управління;

високим рівнем корупції, у тому числі політичної [1. с. 139].

У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України в 2016 році зазначено, що парламентсько-урядова криза 2016 року продемонструвала, що парламентські партії, які відстоюють спільні демократичні, патріотичні та проєвропейські позиції, часом не можуть, навіть в умовах війни і складної ситуації в економіці України, дійти згоди в питаннях політичного партнерства. Такі розмежованість та конфліктність політичного простору перешкоджають формуванню відповідальної, стабільної влади, що спирається на довіру громадян і здійснює стратегічні кроки щодо реформування країни та її виходу на траєкторію стабільного розвитку [1, с. 139]. Але, на нашу думку, найбільшою проблемою парламентської кризи в сучасній Україні є недовіра громадян України до Верховної Ради України як вищого представницького органу держави. Згідно досліджень Центру Разумкова, проведених у травні цього року, рівень недовіри до Верховної Рада України складає – 83%, що свідчить, про доцільність її докорінного реформування.

Внутрішня парламентська реформа, передусім має орієнтуватися на Рекомендації місії Європейського парламенту, прийняті Верховною Радою України за основу постановою від 17.03.2016 р. «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України». Розроблена місією під головуванням П.Кокса для українського парламенту Дорожня карта проведення реформи стала результатом підписаного 03.07.2015 р. Відповідно до Меморандуму, Європейським парламентом було започатковано роботу місії П. Кокса, основною метою якої стало не лише розроблення заходів з підвищення парламентської спроможності, а й сприяння парламентському діалогу. Відтепер Верховна Рада України має затвердити план заходів, спрямованих на забезпечення впровадження Рекомендацій місії Європейського парламенту [1, с. 141].

Звичайно, що після подій Революції гідності на Майдані Україна одночасно зіткнулася з низкою істотних викликів : анексія Криму та сепаратистська війна на Донбасі; життєво важливі питання загиблих, поранених та переміщених осіб внаслідок війни; початок процесу фундаментальних реформ з метою задоволення високих суспільно-політичних прагнень та очікувань громадян, які хочуть для себе та своєї держави кращого майбутнього [5, с. 1].

Ратифікація Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (далі – ЄС) Верховною Радою та Європейським парламентом 16 вересня 2014 р. стала непересічним символом солідарності та важливості України для ЄС. Після цієї події, а також успішних парламентських виборів в Україні у жовтні 2014 р., парламентське співробітництво набуло ще більшого значення. Для реалізації партнерства з підвищення інституційної спроможності у Меморандумі визначаються такі пріоритетні сфери:

забезпечення ефективного виконання конституційних функцій Верховної Ради України – законодавчої, контролюючої та представницької;

підвищення якості українського парламентаризму;

підвищення прозорості, передбачуваності, ефективності та відкритості процесу роботи Верховної Ради України;

реалізація Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [5, с. 5].

Системна криза пострадянської України й нездатність Верховної Ради ефективно виконувати функції демократичного парламенту зумовили доцільність проведення конституційно-правової реформи. У рамках трансформації українського суспільства активізувався конституційний процес, і центральним питанням політичної реформи стала зміна форми державного правління, перерозподіл повноважень між парламентом і Президентом. Від успішності здійснюваної реформи залежить не тільки демократична визначеність політичної системи країни, а й можливість інтеграції України в європейські структури згідно з проголошеним зовнішньополітичним курсом [11].

Метою дослідження є здійснити теоретико-методологічний аналіз сучасних проблем українського парламенту у контексті реалізації системних реформ та трансформацій, які на даний час відбуваються в Україні з урахуванням досвіду європейських країн.

Стан дослідження. Теоретичну основу дослідження становлять наукові праці таких відомих мислителів, як Г. Блекстон, А. Дайсі, С. Лоу, Ш.Л. Монтеск’є, Дж.С. Міль, Г. Еллінек, які обґрунтовували різні підходи щодо сутності та змісту парламентаризму як політико-правового режиму й форми державного правління. Зокрема, Г. Еллінек, писав, що “народ і парламент утворюють правову єдність. Парламент у юридичному сенсі є організованим народом” [6, с. 557].

Ідеї парламентаризму були близькими й для таких українських мислителів, як М. Володимирський-Буданов, М. Грушевський, С. Дністрянський, Б. Кистяківський, М. Ковалевський, Б. Чичерін та ін. Але до проголошення незалежності України в 1991 році реальна можливість створити повноцінний український парламент мала місце лише в 1917-1920 рр. і пов’язується з діяльністю Української Центральної Ради [7, с. 52-66].

Виклад основних положень. Відповідно до логіки даного аналізу більш детально зупинимося на головних проблемах парламентської кризи в сучасних умовах трансформаційних процесів, які відбуваються в України.

1. Впровадження системи електронного урядування через принципи прозорості і відкритості у парламентській діяльності.

Електронне урядування розглядається як частина електронної демократії, складовими якої є електронний парламент, електронне законодавство, електронний суд, електронне посередництво, електронні вибори, електронний референдум, електронне голосування, електронні петиції, електронні кампанії, електронні опитування тощо [3].

“Електронний парламент” – законодавчий орган, який набуває більшої ефективності, прозорості, доступності та звітності завдяки інформаційно-комунікаційним технологіям. Саме парламент як центральна демократична установа, має відігравати ключову роль у встановленні соціальних та політичних цінностей, які є корисними для всіх членів суспільства. Електронний парламент є однією з найбільш перспективних форм електронної демократії в межах електронної держави. Використання інформаційно-комунікаційних технологій у діяльності парламентів зараз набуло свого розвитку у світовій практиці розвинутих країн і набуває – у країнах, які розвиваються [2].

Оновлення формату взаємовідносин повинно відбуватися за такими напрямками: легальний (у законодавчому процесі – організація документообігу та здійснення ефективної міжнародної діяльності), комунікативний (соціальні мережі та сайти – зменшення перешкод для вільного спілкування), технологічний (еволюція технологій, модернізація інформаційних сервісів), інтерактивний (покращення інституційно-функціональних параметрів взаємодії, посилення безпосередньої участі, запровадження інтеграції між парламентом і громадянами) [2]. 3 лютого 2016 р. Голова Верховної Ради України В. Гройсман презентував журналістам можливості нового електронного парламенту в Україні. Вказана інформаційно-аналітична система включає такі елементи: електронний офіс народного депутата України (стаціонарний і мобільний), електронний комітет, електронну Погоджувальну раду, електронну бібліотеку та архів, електронну залу пленарних засідань, електронний документообіг і контроль виконання доручень Верховної Ради України, систему електронного цифрового підпису, комплексну систему захисту інформації, інтегровану базу даних законотворчого процесу.

Основою програмного комплексу “Е-Парламент” є відповідні автоматизовані системи Верховної Ради України стосовно реалізації процедур законодавчого процесу, автоматизації документообігу, кадрового забезпечення, функціонування інформаційно-пошукових систем та ін. Із лютого 2016 р. розпочалося масштабне впровадження Електронного парламенту у Верховній Раді України за трьома етапами: технічне переозброєння, навчання народних депутатів та працівників Апарату Верховної Ради, а також промислова експлуатація (до 01.09.2016).

На сучасному (першому етапі) йдеться про оцифрування документів, модернізацію робочих місць (діловодів, працівників юридичного та науково-експертного управлінь, комітетів), запровадження Wi-Fi та мережевої інфраструктури, оновлення серверних ресурсів, створення модельної зали для засідань комітетів, перехід на безпаперову роботу парламенту (е-комітети, е-порядок денний пленарного засідання, е-протоколи, електронні приймальні), забезпечення функціонування сервісу е-петицій, порталу відкритих даних.

На теренах ЄС активно впроваджуються проекти міжпарламентського співробітництва як на рівні окремих країн, так і співтовариства в цілому. Наприклад, потрібно згадати таку мережу, як Inter-Parliamentary EU information eXchange (IPEX), яка є платформою для спільного обміну інформацією між національними парламентами та Європарламентом щодо питань, пов’язаних із діяльністю ЄС. Цей феномен стає можливим завдяки активному використанню таких ресурсів як YouTube, Facebook, Twitter тощо та ілюструє, яким чином інформація та суспільний порядок денний можуть швидко поширюватися серед мільйонів населення [7].

Сьогодні можна спостерігати дуже швидку революцію, яка відображає перехід від індивідуальних дій (таких, наприклад, як просто перегляд телевізора) до дій колективних, які спонукають людей використовувати їхній час для активного інформаційного обміну та обговорення спільних інтересів; що може бути використано як впливовий інструмент політичної участі. Соціальні медіа надають широкі можливості для спілкування, вирішення питань прозорості парламенту та комунікації депутатів виборцями, проте накладають певні зобов’язання щодо етики комунікації у соціальних мережах. Особливо це стосується випадків, коли спілкування у соціальних мережах покладається на співробітників апарату парламенту [4, с. 101].

Отже, ключовими характеристиками законодавчих змін у сфері електронного парламенту в Україні можна вважати інфраструктурні питання, послуги, визначення способу користування, тренування персоналу, комунікацію між парламентом і членами громадянського суспільства. Основним досягненням у цьому контексті буде створення такого електронного середовища діяльності парламенту, яке б відповідало уявленням репрезентативності, прозорості, доступності, підзвітності та ефективності за умов полегшення та підвищення координації роботи та співпраці між усіма учасниками відносин у сфері функціонування електронного парламенту [2].

2. Політична корупція.

За даними громадської організації Transparency International – Україна, політична корупція є однією з найважливіших невирішених правових проблем нашого часу. Політична корупція як форма зловживання владою високого рівня, яке приносить користь одиницям ціною багатьох і спричиняє серйозну шкоду людям і суспільству, дуже часто вона залишається безкарною. Місцеві органи влади часто не в змозі або ж просто не хочуть боротися із політичною корупцією. Політична корупція є злочином, який порушує права людини і заслуговує винесення судового рішення та відповідно – покарання. Цей показник коливається від крадіжок із державних бюджетів, що призначені для будівництва лікарень і шкіл, а не небезпечних об’єктів в результаті недофінансування, викликаного корупціонерами [12].

На сьогодні питання політичної корупції надзвичайно важливе, оскільки вона є основною перешкодою для досягнення стійкого розвитку, вона підриває економіку та законний бізнес, як всередині країни, так і на міжнародному рівні, збільшує бідність, нерівність і підвищує розрив між соціальними групами населенням. Політична корупція також призводить до порушень прав людини; це визнано Верховним комісаром ООН з прав людини [12]. Раніше до подій Революції Гідності політична корупція була малопомітною. Сьогодні завдяки новим можливостям, які відкриваються завдяки глобалізації, глобальним комунікаціям, журналістським розслідуванням та іншим факторам, про корупцію можна прочитати кожен день. Зрозумілою є необхідність зміни ситуації та покарання корупціонерів.

3. Питання лобізму у Верховній Раді України.

Важливим кроком на шляху подолання політичної корупції у стінах парламенту має стати законодавче врегулювання лобістської діяльності в Україні. У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України в 2016 році зазначено, що лобіювання здійснюється за участю всіх суб’єктів лобістської діяльності шляхом цілеспрямованого впливу на органи державної влади, їх посадових і службових осіб з метою прийняття соціально необхідних нормативно-правових актів та є невід’ємною складовою частиною сучасного політико-правового процесу в демократичному суспільстві. Лобіювання виконує функцію організаційного упорядкування плюралізму суспільних інтересів. До того ж лобіювання є особливим механізмом зворотного зв’язку, що дає змогу суспільству оцінити результати реалізації державної політики [1, с. 141].

Врегулювання правових основ взаємодії між громадськістю та органами державної влади стосовно здійснення лобістської діяльності дасть змогу:

оптимізувати діалог між суспільством і державою;

забезпечити рівні права громадян, інститутів громадянського суспільства та суб’єктів господарювання щодо впливу на органи державної влади, їх посадових і службових осіб під час прийняття, формування та реалізації державної політики;

посилити прозорість та ефективність діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, активізувати взаємодію зазначених органів з громадянами, інститутами громадянського суспільства та суб’єктами господарювання;

мінімізувати кількість правопорушень, які мають ознаки корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності шляхом запровадження комплексного механізму здійснення контролю за провадженням лобістської діяльності [1, с. 141].

4. Обмеження недоторканності народних депутатів України.

Наявність привілеїв призводить до того, що політики не дотримуються норм моралі та етичної поведінки. На нашу думку скасування недоторканності (навіть часткове), спрощення процедур притягнення до відповідальності у разі скоєння парламентарями кримінальних злочинів може сприяти зменшенню кількості представників та представниць бізнесу у парламенті, адже саме недоторканність є одним з факторів, якій приваблює до законодавчого органу представників бізнесу, збільшує потенційні корупційні ризики та конфлікти інтересів, прихований та явний лобізм у Верховній Раді України. Жодна політична фракція не запропонувала диференціації механізмів застосування депутатської недоторканності у випадках скоєння депутатами кримінальних чи економічних злочинів, адміністративних правопорушень; збалансованих політичних механізмів позбавлення недоторканності та визначення критеріїв, за які злочини чи правопорушення це потрібно робити [10, с. 7].

З урахуванням рекомендацій Венеціанської комісії Ради Європи [15] та місії Європейського парламенту з оцінки потреб [5] необхідно запровадити обмеження недоторканності народних депутатів України у разі вчинення ними кримінальних правопорушень, а також визначити повноваження Верховної Ради України на позбавлення депутатів недоторканності за певних обставин.

5. Питання професійної депутатської етики. Незважаючи на чинні норми законодавства (Регламент Верховної Ради України, Закон України «Про статус народного депутата України» та ін.), існує потреба унормування у різний спосіб саме засад професійної діяльності депутатів/ток, виходячи з їхнього статусу, завдань, повноважень Верховної Ради України тощо. Відповідно до цього мають бути зафіксовані спеціальні норми поведінки, зумовлені статусом народних депутатів України, особливостями здійснення ними своїх функцій у парламенті, комунікації з виборцями, взаємин з різними професійними сферами, в тому числі з бізнесом (конфлікт інтересів, лобіювання, звітність, поведінка під час сесійних засідань) [10, с. 5]. Основними причинами неетичної поведінки депутатів/ток у парламенті вважаються проблеми, закладені у виборчій системі під час формування потенційного депутатського корпусу. Наприклад, система формування партійних списків, виборча система в цілому не сприяють тому, щоб у парламенті з’являлися люди з високими моральними якостями. Також вагомою причиною неетичної поведінки, є недоторканність депутатів, що стоїть на заваді розслідуванню та притягненню до відповідальності винних у корупції, насильстві та ін. [10, с. 6].

6. Декларування доходів та видатків, контроль. Згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей подання службовими особами декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру в 2016 році» та Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» в Україні введена система електронного декларування із 15 серпня в пілотному режимі і з 1 вересня повноцінно. Відповідно до процедури народні депутати повинні протягом 60 днів (до 14 жовтня) заповнити он-лайн-форму та ще тиждень мають для виправлення помилок. Далі після ретельної перевірки працівниками Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК), декларації стають публічними. У разі виявлення недостовірних даних, НАЗК зобов’язані повідомити уповноважені органи з подальшим розслідуванням та кримінальною або адміністративною відповідальністю. Для перевірки даних Агентство може використовувати свідчення фізичних та юридичних осіб, матеріали засобів масової інформації та інших джерел.

Якщо порівнювати структуру декларації з попереднім друкованим варіантом, то вона налічує 16 розділів. Оскільки форма є електронною, можна використовувати інтерактивні підказки, варіанти відповідей; зберігати попередні декларації, на основі яких можна створювати актуальні. У першу чергу фіксуються доходи/видатки, нерухоме майно, транспортні засоби, цінні папери, готівкові грошові активи та банківські рахунки, кредити і позики.

Цікавими нововведеннями є включення розділів про незавершене будівництво, фіксація предметів розкоші, приватних колекцій тощо. Також народним депутатам необхідно вказувати членство в громадських та благодійних організаціях, профспілках. Реєстрація декларації, як вже було сказано вище, відбувається он-лайн шляхом електронного цифрового підпису (що видає центр сертифікації ключів Міністерства юстиції) або через систему BankID. Таким чином народний обранець заходить до свого персонального кабінету системи Реєстру декларацій [8].

Висновки: Сучасна амбітна реформа Верховної Ради України відбувається на тлі переходу від здебільшого авторитарних правил функціонування, що діяли упродовж останніх 25 років і характеризувалися потужною централізацією та непрозорістю структури влади, до системи, заснованої на верховенстві права та парламентській демократії. Крім цього, анексія Криму та конфлікт на сході країни ставлять перед процесом реформування України в цілому та Верховної Ради зокрема ще більші виклики. При цьому, така реформа видається обов’язковим кроком на шляху консолідації демократичних перетворень України у відповідності з європейськими прагненнями та Угодою про асоціацію між Україною та ЄС [5, с. 8].

Отже, необхідно зазначити, що перші чотири сесії VIII скликання Верховної Ради України показали, що діючий парламент більш працездатний порівняно із попередніми: законопроектів ініціюється більше, голосування відбуваються частіше. Проте це не свідчить про якість роботи парламентарів. Якість роботи народних депутатів визначається тими законопроектами, які вони ініціюють і за які вони голосують. Тому подальший аналіз українського парламентаризму – це ще один крок до розуміння того, як повинен працювати ефективний парламент і що для цього треба зробити [9].

 

Список використаних джерел:

1. Аналітична доповідь до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2016 році». – К. : НІСД, 2016. – 688 с. – С. 139.

2. Барікова Анна. В Україні запущено електронний парламент / Анна Барікова // [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://pravo.org.ua/ua/news/20871323-v-ukrayini-zapuscheno-elektronniy-parlament. – Назва з екрана.

3. Беззуб І. Український парламент на шляху реформ / І. Беззуб // [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://nbuviap.gov.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=1075:ukrajinskij-parlament-na-shlyakhu-reform&catid=8&Itemid=350. – Назва з екрана.

4. Дорогих С.О. Інформаційна діяльність парламенту у соціальних медіа / С.О. Дорогих // “Інформація і право”. – 2015. – № 2 (14). – С. 98-101. – Режим доступу : http://ippi.org.ua/sites/default/files/dsoidpcm_14_2_2015.pdf.

5. Доповідь та дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.europarl.europa.eu/resources/library
/media/20160301RES16508/20160301RES16508.pdf.

6. Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. – С. 557.

7. Журавський В.С. Становлення і розвиток українського парламентаризму (теоретичні та організаційно-правові проблеми). – К.: Парламентське вид-во, 2002. – С. 52-66.

8. Константинівська А. А як у них? Декларування статків народними депутатами, 6 жовтня 2016 р., [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://rada.oporaua.org/76-chitati/a-iak-u-nykh/12170-a-iak-u-nykh-deklaruvannia-statkiv-narodnymy-deputatamy – Назва з екрана.

9. Остапчук Дмитро, Давиденко Борис. Цифрова історія українського парламенту: 20 років Верховної Ради в 5 графіках, 2 вересня 2016 р., [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2016/09/2/7119417/ – Назва з екрана.

10. Тищенко Юлія, Каздобіна Юлія. Проблеми депутатської етики в суспільних оцінках // Український незалежний центр політичних досліджень, Київ – 2015, – С. 7.

11. Шаповал В. М. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні: Навч. посібн. – К.: УАДУ, 2000.

12. Що таке політична корупція і як ми можемо зупинити її? 22 вересня 2016 р., [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ti-ukraine.org/news/oficial/6346.html – Назва з екрана.

13. Якименко Ю. Бійки у парламенті треба карати відстороненням винуватців від участі у засіданнях, 6 березня 2015 р., [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://www. razumkov.org.ua/ukr/expert.php?news_id=5486 – Назва з екрана.

14. Якименко Ю. Потрібно обмежувати повноваження депутатів, які порушують дисципліну в парламенті, 13 травня 2016 р., [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.razumkov.org.ua/ukr/article.php?news_id=1313 – Назва з екрана.

15. Opinion on draft Constitutional amendments on the immunity of members of Parliament and Judges of Ukraine [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)013-e – Назва з екрана.

 

Стаття надійшла до редакції 12.04.2017 р.