МЕРИТОКРАТІЯ ЯК ОСНОВА ФОРМУВАННЯ КАДРІВ В СИСТЕМІ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

Державно-управлінські студії № 6(8), 2018

УДК:35.08

Пархоменко-Куцевіл О. І.

доктор наук з державного управління, завідувач кафедри публічного адміністрування (Міжрегіональна Академія управління персоналом)

МЕРИТОКРАТІЯ ЯК ОСНОВА ФОРМУВАННЯ КАДРІВ В СИСТЕМІ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

У статті проаналізовані теоретико-методологічні підходи до поняття «меритократія» як основи формування професійно підготовлених фахівців, обґрунтовано поняття «меритократія в публічному управлінні» як система зрощування та формування професійного кадрового складу системи публічного управління через багаторазове селекціонування талановитих кадрів, постійне їх вдосконалення та оцінювання. Проаналізовано досвід формування кадрів за меритократичним принципом у Сінгапурі та Японії, виокремлено основні риси таких систем відбору та формування кадрів. Запропоновані етапи меритократичного відбору кадрів в системі публічного управління.

Ключові слова: публічне управління, публічна служба, меритократія, талановита молодь, відбір кадрів, розвиток кадрів, кар’єрне зростання.

MERITCRATION AS THE BASIS OF FOUNDATION OF PERSONS IN THE PUBLIC ADMINISTRATION MANAGEMENT SYSTEM

 

The article analyzes theoretical and methodological approaches to the concept of “meritocracy” as a basis for the formation of professionally trained specialists, the concept of “meritocracy in public management” as a system of merging and formation of the professional personnel of the system of public administration through the multiple selection of talented personnel, continuous improvement and evaluation is substantiated. The author analyzes the experience of forming personnel according to the meritocratic principle in Singapore and Japan, the main features of such systems of selection and staffing are outlined. The article proposes stages of meritocratic selection of personnel in the system of public administration.

Key words: public administration, public service, meritocracy, talented youth, selection of personnel, personnel development, career growth.

 

Постановка проблеми. Питання формування та розвитку професійного кадрового потенціалу системи публічного управління є важливою складовою механізму розвитку суспільства, гарантією проведення якісних та ефективних реформ всіх сфер життєдіяльності суспільства. Водночас, саме кадровий потенціалу системи публічного управління приймає та реалізує всі державно-управлінські рішення, від яких залежить добробуту населення країни, якість реформування та модернізації українського суспільства.

Тому питання формування та розвитку кадрів системи публічного управління є важливим аспектом дослідження багатьох науковців.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми формування та розвитку кадрів на державній службі, органах місцевого самоврядування, визначення історичних закономірностей розвитку кадрів системи державного управління аналізують українські та закордонні вчені, у тому числі: В.Авер‘янов, О. Антонова, Г. Атаманчук, Н.Гончарук, В.Малиновський, Р. Науменко, Н. Нижник, О. Оболенський, В.Олуйко, Є. Охотський, А. Рачинський, С. Серьогін, А. Сіцінський, І. Сурай, О. Турчинов, С. Хаджирадєва, О. Якубовський та ін. Згадані вчені аналізують сучасні тенденції розвитку кадрів системи державного управління, проблеми формування кадрів в системі державної служби, відбір та конкурсні процедури, основні етапи реформування та модернізації державної служби України. Водночас, український вчений М. Карпа аналізує методи управління кадровими процесами у контексті становлення публічної служби в Україні. 

Таким чином, невирішеною раніше частиною загальної проблеми є обґрунтування формування кадрового потенціалу системи публічного управління за меритократичним принципом.

Мета статті – системний аналіз формування кадрового потенціалу системи публічного управління за меритократичним принципом.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. «Меритократії» – буквально влада, заснована на заслугах. Дане поняття введено англійським ученим М. Янгом в протилежність поняттям «аристократія» і «демократія», хоча він застосовував його з явно іронічним відтінком та антиутопічним характером [10].

Проте представники неоконсервативного напряму в західній соціологічній думці (насамперед Д. Белл, З. Бжезінський, М. Платнер та ін.) придали цьому терміну позитивний зміст і сконструювали соціологічну і політологічну концепцію меритократії, спрямовану проти ідеї соціальної рівності і покликану виправдати політичні та економічні привілеї «нової інтелектуальної еліти», що вносить «найбільший внесок у добробут суспільства». Ця концепція являє собою модернізацію традиційної теорії еліт [10, с. 46].

Термін «меритократія» можна розглядати як:

– владу достойних («гідна влада») та принцип управління, згідно з яким керівні посади повинні займати найздібніші люди, незалежно від їхнього соціального становища чи економічного походження [2];

– створення умов для формування (виховання) обдарованих і працелюбних людей, щоб вони в майбутньому мали шанс зайняти високе суспільне становище в державі, де «панує» вільна конкуренція в суспільних відносинах [3];

 протилежне поняття до аристократії й демократії, за яких на керівні посади призначаються особи за давно встановленими принципами бюрократії [6];

– опис футуристичного суспільства, де суспільна позиція визначається коефіцієнтом інтелекту (IQ) [8];

– принцип цивілізованого управління в окремих сферах людської життєдіяльності чи форма політичної влади, в основі якої лежить принцип індивідуальної заслуги, тобто на просування співробітника кар’єрними сходами впливають виключно його здібності та досягнення [11].

Сьогодні меритократія є одним з найважливіших посилів для успішної модернізації суспільства і держави, її навіть називають «вимірювальною лінійкою» демократії та розвитку. Дійсно, сучасна держава і сучасне суспільство вже не можуть існувати в рамках патерналістських і сімейно-кланових систем розподілу благ та кар’єрного зростання, які ведуть до деградації і наростання протиріч у суспільстві.

На думку М. Арсентьєва, поняття «меритократія» вживається у декількох значеннях. Згідно з першим, «меритократія» – це ідеологія, концепція, сукупність поглядів, заснована на ідеї зворотного зв’язку між навичками, працелюбством і освітою та між статусом у суспільстві, владною посадою, приналежністю до прийняття управлінських рішень. Згідно з другим, меритократія – система політичного устрою, за яким при владі знаходяться кваліфіковані професіонали з певним досвідом, особистими якостями і чеснотами. Вона реалізована, принаймні частково, у таких країнах, як Сінгапур, Китай, Тайвань, Казахстан, Грузія, США, Франція, Японія, Великобританія. Згідно з третім, меритократичність як принцип відбору політичної еліти сьогодні реалізована у більшості розвинених країн, часто у вигляді технократичних урядів. Вона спрямована насамперед на збереження існуючого статус-кво та підкріплюється неолібералізмом у економіці [1].

На нашу думку, меритократія в публічному управлінні – це система зрощування та формування професійного кадрового складу системи публічного управління через багаторазове селекціонування талановитих кадрів, постійне їх вдосконалення та оцінювання.

Таким чином, меритократична система формування кадрового потенціалу публічного управління має багато позитивних рис: дає можливість талановитим кадрам реалізувати свої здібності для розвитку держави та суспільства, з іншого боку – держава розвивається саме завдяки таким кадрам.

В Україні система формування кадрів публічного управління регламентується законами України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування», яким передбачений відбір кадрів на державну службу та службу в органи місцевого самоврядування через конкурсні процедури. Для категорію А та Б система відбору має декілька етапів: комп’ютерне тестування, вирішення ситуаційних завдань та співбесіда. Водночас, зазначена система відбору кадрів не дає об’єктивної оцінки потенціалу розвитку людини.

Меритократична система формування кадрового потенціалу публічного управління передбачає проведення декількох етапів селекціонування та відбору кадрів. Такий відбір кадрів повинен починатися зі школи. За останні кілька десятиліть Сінгапур розвинув ретельний і складний метод відбору й просування політичних лідерів. Пошук вищих талантів починається в шкільній системі, де перспективних учнів виявляють і готують до майбутніх лідерських ролей в державному управлінні. На ключових етапах шкільного навчання учні складають загальні національні іспити. Потім учнів з високими показниками додатково перевіряють на інтелектуальні здібності, а також на чесність, відданість, лідерські якості й емоційну зрілість [4, с. 40].

Слід звернути увагу, що у Сінгапурі головним інструментом поповнення кадрового резерву вищих управлінців країни є стипендії уряду Сінгапуру. Стипендіатів вибирають за двома характеристиками: вони повинні входити в 1% кращих випускників школи та володіти компетенцією управління (участь у волонтерських рухах та громадських організаціях і т. ін.). Стипендії видаються щорічно і призначаються для здобуття вищої освіти в кращих університетах країни і за кордоном. Міністерства та комітети самостійно формують необхідну їм кількість стипендіатів, а якщо під критерії підходить більше число претендентів, стипендії можуть бути видані всім [9; 12].

Наступний етап відбору кадрів відповідно до меритократичним принципом є оцінювання, яке передбачає багаторазове оцінювання. Перше оцінювання відбувається після закінчення школи – оцінюються здобуті знання та потенціал розвитку. Потім оцінювання після набуті знань у вищих начальних закладах. Далі оцінювання продовж всією кар’єри службовця (оцінювання відбувається кожного разу при призначенні на посаду або переведенні на іншу роботу тощо).

Для вдосконалення механізму оцінки та просування публічних службовців в Сінгапурі в 1983 році була впроваджена система оцінки потенціалу (PAS), створена на базі системи оцінки потенціалу компанії Shell, одного з основних інвесторів в економіку Сінгапуру [12, с. 92]. В основу їх системи модернізації та розвитку публічної служби покладено два основні інструменти: оцінка результатів діяльності, яка включає самооцінку результатів та якісну оцінку діяльності, та оцінка потенціалу, що являє собою рекомендації з розвитку (в залежності від завдань на наступний період) і загальну оцінку потенціалу супервайзерами. Вона основана на моделі компетенцій. Кожен член команди оцінює потенціал співробітника незалежно від інших. Підсумкова оцінка розвитку на даний момент – поточна оцінка потенціалу загалом (CEP) – визначає найвищу позицію, яку може зайняти дана людина на піку кар’єри, тобто її потенціал (зараз і взагалі). Окрім того, регулярна оцінка потенціалу сприяє постійному оновленню кадрового складу. Наприклад, якщо до 35 років співробітник не демонструє потенціалу стати заступником міністра, йому рекомендують піти з Адміністративної служби. Постійне навчання та підвищення кваліфікації та професіоналізму є одним з основних аспектів в талант-менеджменті. Тому в Сінгапурі постійно діє Коледж цивільної служби (CSC), який націлений на: створення дослідницького центру з вивчення практики державної політики Сінгапуру, а також пошуку нових ідей з усього світу в галузі державного управління; обмін досвідом між сектором держслужби та бізнесом; вироблення загальної системи цінностей, почуття спільності і корпоративного духу у державних службовців [12, с. 93].

Крім регулярних короткострокових програм в коледжі, є три ключові програми, які готують службовців до нових посад: вступний курс для нових співробітників, в рамках якої даються основні знання про те, як функціонує держава та які виклики стоять перед сучасним апаратом управління, аналізуються приклади вдалих і невдалих реформ; програма для управлінців вищого ешелону влади, що дає навички управління людьми, створення команд, побудови відносин з пресою; програма для лідерів Адміністрації, розрахована на майбутніх потенційних заступників міністрів, учасники якої проходять тестування та отримують знання, спрямовані на поглиблення розуміння завдань державного управління в Сінгапурі [9, с. 30].

Цікавим досвідом формування кадрів відповідно до принципів меритократії є в Японії. Призначення на державну службу в Японії провадиться на основі конкурсних іспитів. Японська Конституція закріпила принцип рівного доступу громадян до державної служби. Закон Японії «Про державних службовців» (ст. 33) встановлює, що набір на державну службу здійснюється відповідно до особистих заслуг кандидата, його професійної підготовки й ділових якостей, виявити які й мають конкурсні іспити [7].

Організація іспитів покладена на Раду у справах персоналу. У складі управління набору й використання персоналу перебувають спеціальний екзаменаційний відділ і чотири головних екзаменатори. Рада своїми правилами може ввести додаткові вимоги для вступників уперше, а у відношенні осіб, які претендують на підвищення по посаді – обмежити коло результатів, що екзаменуються, шляхом відбору на підставі минулої службової діяльності [7].

Для осіб, які вперше вступають на службу, іспити проводяться по трьох окремих групах: 1) для осіб, які закінчили вищі навчальні заклади; 2) для осіб, які мають неповну вищу освіту; 3) для осіб, які мають середню освіту. На практиці шанси зайняти керівні посади мають лише особи, що мають вищу освіту (як правило, це випускники юридичного факультету Токійського університету).

До іспитів для вступу на державну службу допускаються тільки японські громадяни, але для деяких спеціальних видів державної служби можуть встановлюватися додаткові обмеження. Так, наприклад, співробітником Міністерства закордонних справ не може стати особа, одружена з іноземцем [7].

Вимоги щодо конкурсних іспитів ідентичні для більшості державних установ. Лише деякі міністерства готують власні письмові й усні іспити. Серед них Міністерство закордонних справ. Кандидати в кар’єрні дипломати (вони повинні бути не молодше 20 і не старше 28 років) протягом трьох-чотирьох днів у червні здають письмові екзамени із наступних предметів: японська Конституція, міжнародне право, економічна теорія, історія дипломатії й іноземна мова. Крім того, здобувач на власний розсуд вибирає для здачі адміністративне або приватне право, а також один із розділів теорії й практики грошово-фінансових відносин. Проводиться також «загальний іспит» у вигляді групової дискусії по одному з предметів з метою визначення здатності кандидатів швидко сприймати суть різних думок, виробляти свій підхід, використовувати переконливі аргументи при формулюванні власної позиції [5].

Кількість набраних на іспитах балів заноситься в екзаменаційний аркуш, який заводиться на кожну особу, що здає іспит та який зберігає свою чинність протягом одного року.

Проведений аналіз дає підстави виокремити наступні етапи меритократичного відбору кадрів в системі публічного управління.

1) селекція талановитих учнів: проведення іспитів зі знання основних предметів, тестування рівня IQ, тестування на чесність, відданість, лідерські якості й емоційний інтелект;

2) формування резерву талановитої молоді;

3) забезпечення навчання талановитої молоді у вищих навчальних закладах України (або передбачити стипендії на навчання студентів у провідних вищих навчальних закладах світу). Доцільно було б розробити Концепцію розвитку талановитої молоді, де передбачити стипендії на навчання у провідних навчальних закладах світу за умови відпрацювання в Україні 10 років після закінчення такого вищого закладу.

4) тестування випускників вищих навчальних закладів з метою їх призначення на посади в системі публічного управління. слід передбачити не лише тестування на знання законодавства України, а й передбачити психологічні тести на розвиток потенціалу людини, можливості постійного удосконалення, рівня емоційного інтелекту тощо;

5) стажування в органах влади з метою визначення потенціалу розвитку особистості;

6) призначення на посаду;

7) раз в рік передбачити тестування знань, навичок, вмінь, результатів діяльності, а також потенціалу розвитку особистості;

8) постійне підвищення кваліфікації кадрів тих осіб, які виявляють позитивний розвиток потенціалу, виконують інноваційно свої посадові обов’язки, проявляють знання та навички при вирішення складних управлінських завдань. На нашу думку, після підвищення кваліфікації потрібно проводити співбесіду з працівником з метою визначення його кар’єрних амбіцій та формування разом з ним кар’єрного плану;

9) підвищення по кар‘єрних сходах з урахуванням особистих досягнень, знань вмінь, навичок.

Зазначені етапи розвитку талановитих кадрів відповідно до меритократичного принципу повинні бути унормовані у Законі України «Про формування кадрів системи публічного управління за меритократичним принципом».

Висновки. Автором обґрунтовано, що меритократія в публічному управлінні – це система зрощування та формування професійного кадрового складу системи публічного управління через багаторазове селекціонування талановитих кадрів, постійне їх вдосконалення та оцінювання. У статті проаналізований досвід формування кадрів за меритократичним принципом у Сінгапурі та Японії, виокремлено основні риси таких систем відбору та формування кадрів. Запропоновані наступні етапи меритократичного відбору кадрів в системі публічного управління: селекція талановитих учнів; формування резерву талановитої молоді; забезпечення навчання талановитої молоді у вищих навчальних закладах України (або передбачити стипендії на навчання студентів у провідних вищих навчальних закладах світу); тестування випускників вищих навчальних закладів; стажування в органах влади з метою визначення потенціалу розвитку особистості; призначення на посаду; тестування знань, навичок, вмінь, результатів діяльності, а також потенціалу розвитку особистості; постійне підвищення кваліфікації кадрів; формування плану кар’єри; підвищення по кар‘єрних сходах з урахуванням особистих досягнень, знань вмінь, навичок.

У перспективі подальших розвідок передбачається здійснити аналіз тестових завдань для визначення потенціалу розвитку державних службовців, які використовуються за кордоном з метою адаптації їх для національного тестування державних службовців.

Список використаних джерел

  1. Арсентьєв М.Е. Поняття меритократії у сучасному філософсько-політологічному дискурсі. URL: file:///C:/Users/User/Downloads/totallogy_ pdf (дата звернення 08.04.2019).
  2. Бондаренко А. Меритократія як царство розуму. URL: https://andrijbondarenko.wordpress.com/2012/01/05/merytocracja/ (дата звернення 08.04.2019).
  3. Власть сильнейшим (07.12.2015). URL : https://vc.ru/12228-meritocracy (дата звернення 08.04.2019).
  4. Деніел Белл. Китайська модель. Політична меритократія та межі демократії; пер. з анг. Олександр Дем‘янчук. К.: Наш формат, 2017. 312 с.
  5. Досвід впровадження принципів моралі в діяльність органів влади Японії, Китаю і Південної Кореї URL: https://stud.com.ua/ 29446/etika_ta_estetika/dosvid_vprovadzhennya_printsipiv_morali_diyalnist_organiv_vladi_yaponiyi_kitayu_pivdennoyi_koreyi (дата звернення 02.10.2018).
  6. Кроль, М. Меритократия как царство разума. URL: http://www.cloudwatcher. ru/analytics/3/view/35/ (дата звернення 08.04.2019).
  7. Стрельченко О.Г. Публічна служба в Японії. URL: http://applaw.knu.ua/index.php/arkhiv-nomeriv/2-4-2013/item/189-publichna-sluzhba-v-yaponiyi-strelchenko-o-h (дата звернення 11.07.2018 р.).
  8. Сурай, І. Г. Сучасні особливості визначення еліти в державному управлінні України. Наукові розвідки з державного та муніципального управління. Вип. 1. С. 59–70. URL : http://nbuv.gov.ua/ UJRN/Nrzd_2015_1_8 (дата звернення 08.04.2019).
  9. Управление талантами: опыт бизнеса и государства.Ward Howell Talent Equity Institute. Москва, 2010. 60 с.
  10. Bell D. On meritocracy and equality. National Affairs. Public Interest, 1972. Vol. 29. p. 29–68.
  11. Daniels, N. (1978) Merit and meritocracy. Philosophy & Public Affairs. Vol. 7. No. 3. 206–223.
  12. Chew Ernest C.T. and Edwin Lee A History of Singapore. Singapore: Oxford University Press, 1991. 442 р.

References

  1. Arsentʹyev M.E. Ponyattya merytokratiyi u suchasnomu filosofsʹko-politolohichnomu dyskursi. URL: file:///C:/Users/User/Downloads/totallogy_ 2017_34_13.pdf (data zvernennya 08.04.2019).
  2. Bondarenko A. Merytokratiya yak tsarstvo rozumu. URL: https://andrijbondarenko.wordpress.com/2012/01/05/merytocracja/ (data zvernennya 08.04.2019).
  3. Vlastʹ sylʹneyshym (07.12.2015). URL: https://vc.ru/12228-meritocracy (data zvernennya 08.04.2019).
  4. Deniel Bell. Kytaysʹka modelʹ. Politychna merytokratiya ta mezhi demokratiyi; per. z anh. Oleksandr Dem‘yanchuk. K.: Nash format, 2017. 312 s.
  5. Dosvid vprovadzhennya pryntsypiv morali v diyalʹnistʹ orhaniv vlady Yaponiyi, Kytayu i Pivdennoyi Koreyi URL: https://stud.com.ua/ 29446/etika_ta_estetika/dosvid_vprovadzhennya_printsipiv_morali_diyalnist_organiv_vladi_yaponiyi_kitayu_pivdennoyi_koreyi (data zvernennya 02.10.2018).
  6. Krolʹ, M. Merytokratyya kak tsarstvo razuma. URL: http://www.cloudwatcher. ru/analytics/3/view/35/ (data zvernennya 08.04.2019).
  7. Strelʹchenko O.H. Publichna sluzhba v Yaponiyi. URL: http://applaw.knu.ua/index.php/arkhiv-nomeriv/2-4-2013/item/189-publichna-sluzhba-v-yaponiyi-strelchenko-o-h (data zvernennya 11.07.2018 r.).
  8. Suray, I. H. Suchasni osoblyvosti vyznachennya elity v derzhavnomu upravlinni Ukrayiny. Naukovi rozvidky z derzhavnoho ta munitsypalʹnoho upravlinnya. 2015. Vyp. 1. S. 59–70. URL: http://nbuv.gov.ua/ UJRN/Nrzd_2015_1_8 (data zvernennya 08.04.2019).
  9. Upravlenye talantamy: opyt byznesa y hosudarstva. Ward Howell Talent Equity Institute. Moskva, 2010. 60 s.
  10. Bell D. On meritocracy and equality. National Affairs. Public Interest, 1972. Vol. 29. p. 29–68.
  11. Daniels, N. (1978) Merit and meritocracy. Philosophy & Public Affairs. Vol. 7. No. 3. P. 206–223.
  12. Chew Ernest C.T. and Edwin Lee A History of Singapore. Singapore: Oxford University Press, 1991. 442 r.

Пархоменко-Куцевіл О. І., доктор наук з державного управління, завідувач кафедри публічного адміністрування (Міжрегіональна Академія управління персоналом).

Цитування: Пархоменко-Куцевіл О. І. Меритократія як основа формування кадрів в системі публічного управління // Державно-управлінські студії. – 2018. – № 6 (8). – Режим доступу : _________.

Стаття надійшла: 08.05.2018.

Схвалено до друку: 21.05.2018. 

 

Parkhomenko-Kutsevil Olena, Doctor of Sciences in Public Administration, Head of the Department of Public Administration (Interregional Academy of Personnel Management).

Citation: Parkhomenko-Kutsevil Olena, (2018) Meritcration as the basis of foundation of persons in the public administration management system, Derzhavno-upravlinski studii, vol. 6 (8), available at: ________.

Article arrived: 08.05.2018.

Accepted: 21.05.2018.