ПРОБЛЕМИ ЗАСТОСУВАННЯ АКСІОЛОГІЧНОГО ПІДХОДУ ДО ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Державно-управлінські студії № 4(6), 2018


УДК 351.854


М.Ю.Твердохлєб

аспірантка Національної академії державного управління при Президентові України, м. Київ

ПРОБЛЕМИ ЗАСТОСУВАННЯ АКСІОЛОГІЧНОГО ПІДХОДУ ДО ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

M.Tverdokhlieb

postgraduate student of National Academy of Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv

JPROBLEMS OF APPLICATION OF THE AXIOLOGICAL APPROACH TO PARLIAMENTARY ACTIVITY

 

      У статті розкрито аксіологічний підхід до парламентської діяльності, як одного з видів професійної діяльності, яку здійснюють законодавці шляхом активної роботи у вищому законодавчому органі влади – парламенті – та співпраці з іншими інститутами держави і суспільства.

      Встановлено, що особливе значення цей вид діяльності набуває в Україні у період становлення та розвитку парламентсько-президентської форми правління.

      З’ясовано, що в історії розвитку Української держави, починаючи з 50-х років ХХ ст. проблема аксіологічного підходу до державного управління досліджувалася багатьма західними науковцями і вплинула на трансформацію моделей державного устрою – від авторитарної до економічної, ситуативної, інституційної, кібернетичної, в кожній з яких особлива увага приділялася не стільки функціям та структурам в організаціях влади, скільки поведінці суб’єктів управління.

 

      The article reveals axiological approach to parliamentary activity as one of the types of professional activity carried out by legislators through active work in the supreme legislative body of power – the parliament – and cooperation with other institutes of the state and society.

      It has been established that this type of activity is gaining special significance in Ukraine during the period of formation and development of parliamentary-presidential form of government.

      It was found out that in the history of the development of the Ukrainian state, starting from the 50s of the twentieth century, the problem of the axiological approach to public administration was investigated by many Western scholars and influenced the transformation of the models of the state system – from authoritarian to economic, situational, institutional, cybernetic, in each of which particular attention was paid not so much to the functions and structures in the organizations of power, but to the behavior of the subjects of managment.

 

      Ключові слова: парламентська діяльність, суб’єкти парламентської діяльності, аксіологія парламентської діяльності, парламентар.

 

      Key words: parliamentary activity, subjects of parliamentary activity, the axiology of parliamentary activity, parliamentarian.

 

      Постановка проблеми. У період сучасних змін, що відбуваються в державі, спостерігається відмирання старої ціннісної шкали і помітним стає формування нематеріальних ціннісних орієнтирів. Визначивши свій шлях демократичного розвитку з 1991 року, українське наукове співтовариство переосмислює традиційні і створює нові теоретичні та методологічні підходи до державного управління. Серед них – аксіологічний підхід, обумовлений наявними проблемами державного управління, зокрема, у парламентській діяльності, які ми виокремлюємо як такі, що сприяють:

– девальвації ціннісних орієнтирів у діяльності законодавців, що проявляється в розвитку олігархічної економіки, непотизму, політичної корупції, інших негативних проявів низької політичної культури;

– збільшенню питомої ваги електоральних ініціатив щодо піднесення  представницького інституту держави (парламенту), як такого, який повинен мати конституційні повноваження, адекватні реалізації «електоральних пропозицій»;

– недостатній ефективності змін вітчизняного законодавства, зокрема, Закону України «Про статус народного депутата».

      Щодо останнього, то за нашими спостереженнями визначено, що, починаючи з 1993 року, у Закон України «Про статус народного депутата»[1] 52 рази вносилися зміни. Однак, ні в одній із них не встановлено відповідальності народних депутатів за порушення ними норм цього закону, зокрема за порушення ст. 8 «Депутатська етика». Проте, саме ця стаття закону передбачає необхідність дотримання народними депутатами загальновизнаних норм моралі; збереження власної гідності, поваги до честі і достоїнства інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримання від дій, заяв та вчинків, що компрометують їх самих, виборців, Верховну Раду України (ВРУ), державу; неприпустимості використання свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави; не можливість використання депутатського мандату в особистих, зокрема корисливих, цілях.

      Як бачимо, ці вимоги громадян України, визначені в Законі України «Про статус народного депутата», лише частково відображають ціннісні орієнтири щодо поведінки законодавців, а ті, що визначені на практиці залишаються не контрольованими і декларативними. Проблема полягає, на наш погляд, у недостатній свідомості народних депутатів щодо сутності парламентської діяльності, розумінні та застосуванні ними основних аксіологічних концепцій з метою досягнення консенсусу в парламенті між коаліцією й опозицією та прийняття ними ефективних соціально-ціннісних рішень, а також у недостатньо розробленому методологічному інструментарії дослідження проблеми парламентської діяльності на засадах аксіологічного (ціннісного) підходу.

      Аналіз останніх досліджень і публікацій. Починаючи, з 50-х років ХХ ст. проблема аксіологічного підходу до державного управління досліджувалася багатьма західними науковцями і вплинула на трансформацію моделей державного устрою – від авторитарної до економічної, ситуативної, інституційної, кібернетичної, в кожній з яких особлива увага приділялася не стільки функціям та структурам в організаціях влади, скільки поведінці суб’єктів управління.

      Це призвело до створення таких наукових концепцій аксіологічного підходу до державного управління, як біхевіоралізм (поведінковість), постбіхевіоралізм, модернізм, структурний функціоналізм, інституціалізм, ситуативізм, організаційна кібернетика, започатковані, відповідно, Д.Істоном[2], К.Клакхоном[3], М. Дюверже[4], П.Чекландом[5] та ін.

Ці наукові концепції актуалізували проблеми аксіології (від грец. αξια — цінність) – науки про цінності, про природу духовних, моральних, естетичних та інших цінностей, їх зв’язок між собою, із соціальними, культурними чинниками та особистістю людини[6]; визначили, що об’єктом дослідження в державному управлінні мають бути не стільки інститути і формальні його елементи, скільки дії людей, спрямовані на досягнення оптимального управління. У поведінці людей в управлінському процесі були виявлені елементи повторюваності, що піддаються узагальненню і систематизації в рамках теорії поведінки і мають пояснювальну та прогностичну цінність.

      Мета статтіна основі проведеного аналізу аксіологічного підходу до державного управління та його еволюції визначити сутність, особливості та методи дослідження вітчизняної парламентської діяльності.

      Виклад основного матеріалу дослідження. В умовах розвитку парламентсько-президентської Української держави[7] важливу роль відіграє парламент – Верховна Рада України – найвищий орган державної законодавчої влади, в якому здійснюється представництво основних політично активних груп населення країни.

      Згідно закону України «Про Верховну Раду України»[8]  парламент, як державний інститут представницької влади, виконує різні функції (представницька, законодавча, контрольна, установча),  сукупність яких реалізують народні депутати (законодавці) у власній парламентській діяльності, яка є багатофункціональною та багатогранною. Як визначено у Класифікаторі професій[9] , діяльність законодавців характеризується не лише управлінською чи адміністративною, політичною чи юридичною складовими, вона є інтегрованим видом професійної діяльності, який потребує відповідних знань і вмінь, якостей та здібностей, мотивації та досвіду.

      Ми погоджуємось із вітчизняними науковцями, що така парламентська діяльність має сприяти:

  • формуванню суспільних цілей у ході законотворчої діяльності, політичного впливу на всі компоненти суспільної системи;
  • формуванню політичних уявлень та поглядів виборців на дії політичних лідерів та спрямування їх політичної поведінки у певному напрямі;
  • коригуванню масової поведінки шляхом адміністративного та соціально-психологічного впливу на основі правових норм і правил та застосування певних адміністративних санкцій на базі неписаних, але загальноприйнятих у суспільстві або соціальних групах, політичних норм;
  • «зняттю» у масовій свідомості протиріч між прагненням людей змінити, поліпшити свої життєві умови, з можливостями, наданими для цього політичною системою держави в цілому та парламентом, зокрема;
  • сприянню масовому спілкуванню людей, певних політичних організацій (партій, суспільно-політичних організацій, парламентських фракцій тощо) у різних видах комунікацій;
  • зміцненню та підтримці певної політичної спільноти людей на основі спільності їхніх політичних поглядів, інтересів, цінностей;
  • вивченню, узагальненню, осмисленню інформації про стан масової свідомості, оцінку діяльності всіх гілок влади, окремих організацій, територій;
  • прогнозуванню розвитку політичних процесів у країні й парламенті, особливостей діяльності та можливих позитивних і негативних результатів, що впливають на загальний стан справ у сфері парламентської діяльності, поведінки депутатів;
  • забезпеченню зворотного зв’язку суб’єктів та об’єктів політичної діяльності інформацією щодо якісних характеристик їхньої взаємодії, громадської думки, суспільних настроїв, ставлення до конкретних дій, вчинків, тощо;
  • наданню допомоги суб’єктам політичної діяльності, депутатським фракціям, групам та окремим депутатам щодо поліпшення їхньої діяльності, консультування в системі відносин “депутат – виборець” [10] .

      Крім зазначених знань і вмінь, складність функціональних завдань, які стоять перед законодавцями, потребує від них також:

– особливих якостей, зокрема, вольових, які в науці поділяють на базальні /первинні/ – енергійність і терплячість та системні /вторинні/ – цілеспрямованість, наполегливість, принциповість, самостійність, ініціативність, рішучість[11] ;

– розвинутих духовних цінностей, які переважають над матеріальними;

– мотивації до задоволення інтересів і потреб українського народу, а не власних;

– наявності цінності дотримання власної гідності, честі та досвіду служіння українському народові.

      Такі особисті якості і здатності, знання і вміння, мотивація і досвід народних депутатів, здебільшого здобуваються цілеспрямовано у відповідній (елітарній) системі освіти, а також шляхом самоосвіти, сімейної і родинної освіти, політичного партійного досвіду. Нині для України важливими є різні шляхи відбору народних депутатів, головне, щоб вони позбулися  радянських стереотипів і традицій, мали розвинуту систему загальнонаціональних цінностей, визначених Стратегією сталого розвитку  «Україна – 2020»[12], якою передбачено вивести країну на вищі рівні сталого розвитку.

      Перевірити стан готовності вітчизняних законодавців до застосування нової системи цінностей, визначених в Україні, можна шляхом дослідження їх парламентської діяльності, зокрема, їхньої поведінки та вчинків, відповідними методами. Для відбору таких методів дослідження нами проаналізовано, розроблені у західній науці всередині ХХ ст., аксіологічні підходи, подані  у таблиці (табл. 1).

    Таблиця 1

Сутність концепцій аксіологічного підходу до державного управління

та методи їх дослідження

Назва концепції

Сутність концепції

Методи дослідження

Біхевіо -ралізм

Вивчення поведінки та вчинків окремих особистостей та груп у різних соціальних умовах

– системне спостереження за поведінкою і вчинками законодавців;

– виявлення закономірностей впливу на них   політичної системи

Постбіхе –

Віоралізм

Вивчення державно-управлінських процесів під кутом зору актуальних соціально-політичних цінностей

– функціональний аналіз парламентської діяльності;

– системний аналіз її соціально-політичних цінностей

Структура –

Лізм

Вивчення «інституту» через    ціннісну  ієрархію 

– структурний аналіз цінностей парламентської діяльності на рівні її структури, переконань, статусу,  соціальної ролі тощо

Інституціо –

налізм

Вивчення ціннісної функції державної організації «верховенство права»

– оцінка темпів перетворення парламенту у правову організацію

Ситуативізм

Вивчення мотивів, погроз, обіцянок, виграшів та втрат, на яких розвивається сценарій владних відносин у державі

– порівняння соціально-ціннісних орієнтацій парламентської діяльності в різних парламентах  світу

«М’яке мислення»

Вивчення проблем  управління як  перманентний (нескінченний) процес пізнання

– систематизація  парламентських процесів за різними поглядами з урахуванням  конкретних обставин

Організа –

ційна кібернетика

Вивчення каузальних (причинних) процесів, що відбуваються на глибинних структурних рівнях системи 

– статистична та кібернетична обробка даних;

– їх пояснення для досягнення компромісу (балансу) в парламенті, зокрема на рівні почуттів

 

      Як видно з таблиці 1, запропоновані концепції аксіологічного підходу до державного управління, свідчать про пріоритетність соціально-ціннісних орієнтирів, які передбачають вивчення не лише організаційних структур та функцій державних інститутів влади і суспільства, а й поведінки та вчинків конкретних особистостей, характеризуються повагою до прав людини та її свобод, утвердженням цінностей особистостей у державі й соціальної значущості самої держави.

      Аналізуючи концепції аксіологічного підходу, такі як біхевіоралізм,  постбіхевіоралізм, структуралізм, інституціоналізм, ситуативізм,  перманентність («м’яке мислення»), каузальність (організаційна кібернетика), вважаємо, що для покращення поведінки і вчинків вітчизняних законодавців, прогнозування їх поведінки і вчинків, публічного висвітлення їхньої системи цінностей, встановлення пріоритетності принципу «верховенство права», стандартизації парламентських процесів тощо, важливими є такі методи дослідження, як системне спостереження; функціональний, системний та структурний аналіз; оцінювання; порівняння; систематизація; статистична та кібернетична обробка даних.

      Дослідження парламентської діяльності за допомогою запропонованих методів ми розглядаємо як «лінзу» дотримання аксіологічного підходу до парламентської діяльності, зокрема, до діяльності парламенту, його структурних елементів та конкретних народних депутатів (законодавців).

      При цьому, відмітимо, що, на наш погляд, у вітчизняному парламенті найбільш активними виконавцями (суб’єктами) парламентської діяльності, є законодавці, обрані за пропорційною системою і менш активними – за мажоритарною. Причина полягає в тому, що Законом України «Про Регламент Верховної Ради України»[13] парламентські фракції формуються парламентськими партіями, а мажоритарні депутати до них приєднуються за власним бажанням, уподобаннями, системою інтересів та цінностей. Найбільші парламентські фракції об’єднуються у коаліцію, утворюючи більшість у парламенті, та обирають уряд;  (у цьому випадку слово уряд пишуть з маленької букви) меншість – утворює опозицію. 

      У демократичних державах коаліція й опозиція в парламенті працюють на умовах консенсусу, забезпечуючи тим самим умови для сталого розвитку власних держав. Цьому сприяють, в першу чергу, досить близька система цінностей, яка об’єднує парламентаріїв для виконання власних функцій. На жаль в Україні за останні роки консенсус між опозицією і коаліцією виникає дуже складно, їхні інтереси і цінності суттєво різняться, а відносини досить часто бувають загостренні, що проявляється у негативній поведінці народних депутатів, порушенні ними чинного законодавства і в кінцевому рахунку до зниження темпів розвитку нашої держави. Про це свідчать, наприклад, досить низькі показники індексів людського розвитку (ІЛР)[14]  та валового внутрішнього продукту (ВВП)[15], за якими Україна посідає, відповідно, 83 та  59 місця у світі. При цьому, за індексом престижу професій (ІПП)[16] в Україні незмінно високими протягом багатьох років залишається професія законодавця (депутата), на відміну, наприклад, від Сполучених Штатів Америки, в яких, навпаки, на перше місце за престижністю професії відносять професію лікаря, науковця, вчителя, а не конгресмена[17] .

      Таке протиріччя між ІПП, ІЛР та ВВП свідчить, на нашу думку, про недостатнє усвідомлення вітчизняними законодавцями відповідальності за виконання ними парламентської діяльності та недостатній рівень політичної  культури, яка ґрунтується на системі цінностей, традицій, інтересів, знань про закони розвитку держави і суспільних відносин. Тому важливим є розробка і запровадження «лінзи ціннісних орієнтацій» для дослідження вітчизняної парламентської діяльності на засадах аксіологічних підходів, що сприятиме обранню на посаду законодавців спеціально підготовлених професіоналів з розвинутою системою загальнолюдських цінностей та високим рівнем політичної культури, спроможних вивести Україну на значно вищі показники політичного, економічного й соціального розвитку держави; також – якісним змінам у вітчизняному законодавстві щодо статусу та діяльності народних депутатів.

      Щодо визначення рівня сформованості політичної культури народних депутатів, то визначимось у трьох рівнях – когнітивний, ціннісно-мотиваційний, діяльнісний, розроблених в сучасній теорії державного управління[18] .

      Когнітивний рівень сформованості політичної культури народних депутатів свідчить здебільшого про характер інформованости населення про політичне життя, теоретичні і повсякденні знання про політика, інтерес до них. Цей досвід, як правило, засвоюється в процесі їхньої політичної соціалізації і формуються в результаті діяльності декількох поколінь людей, є однієї з найбільше стійких основ життя і визначає зразки політичної поведінки. Закони і норми, що регулюють суспільні відносини, прийняті відповідно до національних політичних традицій, сприймаються громадянами не як засіб примусу, а як необхідне явище політичного життя, спрямоване на досягнення загального блага.

      Ціннісно-мотиваційний рівень сформованості політичної культури народних депутатів свідчить про ставлення до влади, політики, про мотивацію участі або неучасті в політиці. Політичні цінності виступають як етичні і нормативні судження про політичне життя, про політичні цілі, на реалізацію яких спрямована політична діяльність, і відповідні цьому переваги. Політичними цінностями є законність і порядок, стабільність системи, соціальна справедливість та ін. Політичні переконання формуються на основі знань і цінностей як сукупність уявлень, що характеризують політичний ідеал особистості. Для одних це демократія – пряма або представницька, заснована на принципі приватної власності; для інших – соціалістична демократія; для третіх – тоталітарні системи, засновані, скажемо, на ідеї національної переваги, і т.д. Це саме те, що називається ідеологічними перевагами.

      Діяльнісний рівень сформованості політичної культури народних депутатів свідчить про різноманітні форми участі в політичній діяльності, стандарти і стереотипи політичної поведінки. Політична поведінка — це практична взаємодія людини з політичним середовищем, що виражається в тій або іншій формі політичної участі. Вона зумовлена політичною свідомістю, з одного боку, і рівнем політичного розвитку суспільства в цілому, з іншого. Політична поведінка проявляється в політичній діяльності і показує рівень політичної культури на практиці.

      У цілому, високу політичну культуру відрізняють такі показники, як включення у політичну діяльність, позитивна активність та раціональність. Тому особливістю аксіологічного підходу до парламентської діяльності є формування політичної культури народних депутатів і суспільства .

      Висновки і перспективи подальших досліджень. На основі проведеного нами дослідження аксіологічного підходу до державного управління, з’ясовано, що його застосування забезпечує розгляд будь яких державно-управлінських процесів, зокрема парламентської діяльності, не лише з точки зору інститутів держави та суспільства чи їх структурних елементів, а й поведінки і вчинків парламентаріїв, їхньої політичної культури  (в Україні – народних депутатів, законодавців).

      З’ясовано, що зазначені наукові концепції актуалізували проблеми аксіології та встановили, що об’єктом її дослідження в державному управлінні мають бути не стільки інститути і формальні його елементи, скільки дії людей, рушійною силою яких є їхня поведінка. Розвиток аксіологічного підходу до державного управління сприяв поширенню у вітчизняній теорії і практиці та розширив можливості його застосування у демократичних державах.

      З’ясовано, що еволюція аксіологічного підходу до державного управління сприяла розвитку аксіологічної ієрархії інститутів державної влади, їх ціннісних функцій та мотивів, причинно-наслідкових зв’язків у контексті розвитку відповідних концепцій. Кожна із запропонованих концепцій аксіологічного підходу до державного управління використовує власні методи дослідження, які в комплексі можуть бути «лінзою ціннісних орієнтирів» і стати інструментом вимірювання рівня дотримання народними депутатами загальнолюдських та загальнонаціональних цінностей. Визначений інструментарій може бути використано під час здійснення парламентарями їх депутатських повноважень та рівня політичної культури, що передбачені законами та Конституцією України

Список використаних джерел

[1] Про статус народного депутата України: Закон України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ru/2790-12

2 Модель політичної системи Девіда Істона [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://pidruchniki.com/1754090636380/politologiya/model_politichnoyi_sistemi_devida_istona

3  Kluckholm K. Universal Values and Anthropological Relativism /K. Kluckholm // Modern Education and Human Values. –Pittsburg, 1952. – V. 4. – Р. 43

4 Дюверже М. Политические партии (Les partis politiques) / Дюверже Морис. – М.: Академический проект, Трикста, 2007. – 544 с.

5 Теория административно-государственного управления в Великобритании [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.pravo.vuzlib.su/book_z1791_page_10.html

 6Аксіологія [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://uk.wikipedia.org/wiki

[7] Конституція України  (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141) [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

[8] Про Верховну Раду України: Закон України – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua/go/1861-17

[9] Класифікатор професій Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua/klasf/nac_kls/op_dk003_2016.htm

[10] Цінності, стандарти, компетентність в парламентській діяльності: Навчальний посібник /за заг. ред. проф. В.А.Гошовської /Авт. кол. – К.: НАДУ, 2016. – 193 с. – Серія «Бібліотека народного депутата».

[11] Цінності, стандарти, компетентність в парламентській діяльності: Навчальний посібник /за заг. ред. проф. В.А.Гошовської /Авт. кол. – К.: НАДУ, 2016. – 193 с. – Серія «Бібліотека народного депутата».

[12] Про Стратегію сталого розвитку “Україна – 2020”: Указ Президента України   [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5/2015

[13] Про Регламент Верховної Ради України: Закон України  – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua/go/116/95-вр

[14] Список країн за ІЛР [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://uk.wikipedia.org/wiki/

[15] Список країн за ВВП  [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://uk.wikipedia.org/wiki/

[16] Індекс престижу професій [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://i- soc.com.ua/institute/Stukalo-Oksamytna_Occupational-Prestige 2012.pdf

[17] Гошовська В.А. Парламентаризм: підручник /авт. кол.; за заг. ред. В.А.Гошовської. – К.: НАДУ. 2016. –  672 с.

[18] Сутність і структура політичної культури [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://radnuk.info/pidrychnuku/polit/271-rozenfeld/4229-s-1—–.html

 

Стаття надійшла до редакції 30.04.2018 р.
 
Номер журналу  4(6) 2018.