РОЗВИТОК СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

Державно-управлінські студії № 4(6), 2018


УДК 351 (477)


Неділько А.І.

старший викладач секції державного управління і права кафедри фінансів і банківської справи Полтавський національний технічний університет імені Юрія Кондратюка

РОЗВИТОК СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

А. Nedilko

Senior Lecturer in the Department of Public Administration and Law Department of Finance and Banking Poltava National Technical Yuriy Kondratyuk University

DEVELOPMENT OF THE PUBLIC MANAGEMENT SYSTEM IN UKRAINE

 

      В статті проаналізовано історію розвитку системи публічного управління в Україні та основні аспекти її формування. Розкрито найважливіші періоди в розвитку публічного управління, а саме прийняття нормативних документів які свідчили про поступовий перехід від системи державного управління до системи публічного управління. Виділено проблеми які стоять перед формуванням дієвого та ефективного публічного управління в Україні.

      The article analyzes the history of the development of the public management system in Ukraine and the main aspects of its formation. The most important periods in the development of public management are revealed, namely, the adoption of normative documents which testified to the gradual transition from the system of public administration to the system of public management. The problems facing the formation of effective and effective public management in Ukraine are highlighted.

 

      Ключові слова: публічне управління, державне управління, система публічного управління, система державного управління

      Key words: public management, public administration, public management system, public administration system

 

      Постановка проблеми. Формування вітчизняної системи публічного управління має велике значення для розуміння та розкриття сутності публічного управління, так як аналіз процесів за яких відбувалося його закріплення відіграє значну роль у його формуванні та сучасному значенню. Все більше уваги сучасні науковці приділяють проблемам формування системи публічного управління в Україні, але за часту поза увагою залишаються такі важливі питання як сутність самої системи публічного управління, умови формування публічного управління його суб’єкти, об’єкти, функції та механізми здійснення, тому на нашу, думку дослідження розвиток публічного управління в Україні є актуальним питанням сьогодення.

      Аналіз останніх досліджень і публікацій. На сьогодні в Україні активно ведуться дослідження публічного управління, які базуються на працях зарубіжних науковців та вітчизняному досвіду, а саме основних аспектах існуючої системи державного управління. Частина науковців досліджують світовий досвід, знання політичних реалій та сучасну практику – підходи, принципи та цінності, а також становлення та розвиток публічного управління в Україні. До числа таких науковців відносяться: О.Базарна, В. Бакуменко, О.Босак, А. Грицяк, Ю. Ковбасюк, І. Малий, В. Наконечний, Н. Нижник, О. Руденко, О. Оболенський, О. Пухкал, Л. Титаренко, І. Тютюнник   та інші.

      Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. На сьогодні поняття публічного управління залишається не повністю досліджене та розкрите, адже часто його ототожнюють чи порівнюють з державним управління, тому аналіз розвитку та формування публічного управління надасть можливість чітко відокремити ці два поняття.

      Метою дослідження є аналіз розвитку публічного управління в Україні та характеристика процесів, що найбільше вплинули на формування системи управління.

      Виклад основного матеріалу. Вітчизняна система публічного управління достатньо молода порівняно з системами в зарубіжних країнах, але за 27 років незалежності України встигла пройти декілька етапів у своєму розвитку. Розглянемо розвиток системи публічного управління в Україні на основні основних теоретичних підходів та діючих норм.

      Реформування системи державного управління в Україні має багатоетапний характер і до сьогоднішнього дня ще не завершене. Воно пов’язане із забезпеченням функціональної типологізації центральних органів виконавчої влади, виключенням функцій надлишкового державного регулювання, усуненням дублювання функцій і повноважень органів виконавчої влади, організаційним розмежуванням регулятивних, правозастосовних, контрольно-наглядових функцій і функцій з управління об’єктами державної власності, проведенням оптимальної деконцентрації та децентралізації владних повноважень органів виконавчої влади в різних сферах і галузях господарства країни, а також законодавчим забезпеченням функціонування цих органів.

      Перш за все необхідно зазначити, що у зв’язку з прирівнянням понять «державне управління» та «публічне управління» чітко сформованого періоду застосування публічного управління не існує, лише поступове впровадження принципів та методів публічного управління як вдосконалення сутності вітчизняної системи державного управління. Але незважаючи на проведення ряду реформ та дослідження теоретичних питань науковцями, на сьогодні цей процес ще не завершився, система публічного управління ще не сформована, тому потребує дослідження та виявлення проблемних питань, що впливають на її розвиток та повноцінне функціонування.

      Вітчизняна система публічного управління почала формуватися значно пізніше ніж в інших країнах, зокрема в країнах Європейського Союзу, так як до розуміння потреби у зміні системи управління прийшли тільки після того як Україна стала незалежною. В інших же країнах провадження нової системи управління, яка б відповідала сучасним потребам та умовам розвитку суспільства, почалася в 80-х роках ХХ століття, тому Україні потрібно було як скоріше наздоганяти інші країни, хоча це було складно так як частина влади складалася з прихильників системи яка діяла всі попередні роки та й до того ж необхідно було проводити глибокі дослідження та залучати значні грошові ресурси для проведення реформ.

      Ставши президентом України в 1991 році Леонід Кравчук розпочав створення президентських структур державного управління. За короткий час було утворено адміністрацію Президента. У липні 1992 р. створюється спеціальний дорадчо-консультативний орган (Рада національної безпеки й оборони при Президентові України). На місця були призначені представники Президента, які функціонували паралельно з системою Рад на чолі з їх виконавчими комітетами, що викликало конфлікти між ними, так як не існувала розмежування між повноваженнями гілок влади, особливо це стосувалося законодавчої та виконавчої гілок.

      До прийняття Конституції Леонід Кучма вніс проект «Конституційного закону про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». У ньому містилися конкретні пропозиції про розмежування влади по лінії законодавчій і управлінсько-розпорядчій. Проект не міг не порушувати багатьох статей Конституції 1978 p., побудованої, як усі попередні радянські конституції, на принципі нероздільності влади. Згідно із цим документом Верховна Рада повинна була віддати Президентові істотну частину владних повноважень, тобто наповнити реальним змістом внесену в Конституцію в 1991 р. статтю про запровадження посади Президента як глави держави й глави виконавчої влади. У зв’язку з цим значна частина народних депутатів не погоджувалися з цим, адже, вважалося, що законодавча влада абстрактна, тоді як виконавча має повноваження, пов’язані з безпосереднім впливом на кар’єри людей і матеріальні цінності [2].

      В червні 1995 р. було укладено Конституційну угоду між всіма гілками влади строком на один рік. Під угодою, яка відтворювала переважно положення неприйнятого конституційною більшістю закону «Про державну владу і місцеве самоврядування», поставили підписи більше половини депутатів. Тимчасово припинялася дія положень Конституції 1978 p., що суперечили угоді. Вважалося, що за рік гілки влади дійдуть згоди в конституційному питанні. На цей строк обмежувалися повноваження парламенту та місцевих рад і розширювалися нормативні та адміністративні функції виконавчої влади. Винятково важливий етап і нестандартний крок, яким стала Конституційна заява між Верховною Радою і Президентом України, дозволив зберегти керованість у державі, започаткувати цілісність державної політики на основі принципу розподілу влади, стимулювати конституційний процес.

      Важливим та переломним етапом у формуванні сучасної системи публічного управління як та території всієї країни так і на місцевому рівні стало прийняття Конституції України 1996 року, що викликало ряд позитивних змін в процесах державотворення, управління, розвитку не властивих авторитарній системі демократичних принципів, демократії та надання важливого значення суспільним інтересів, прозорість влади та наділення суспільства можливістю приймати участь в управління державою та інше. Це були порівняно мало дієві принципи, але вони були визначені на законному рівні, тобто залишалося ввести їх в дію, що слугувало початку дії механізмів публічного управління в Україні.

      Після прийняття Конституції з’явилася можливість повноцінно формувати органи влади, їх компетенції та повноваження, адже до цього існуюча хитка ситуація не давала такої можливості. Формування органів в свою чергу дало можливість їм вирішувати завдання у сфері їх компетенції та ставити цілі, які в свою чергу розбудовували систему державного управління та надавали можливість знаходити її слабкі місця.

      З цього етапу розвиток державного управління і перехід від нього до публічного управління тісно пов’язаний з остаточною конституціоналізаціїєю державної влади. Нова система державної влади являє собою досить збалансовану систему, яка б могла забезпечити оптимальну взаємодію гілок влади для вирішення поставлених завдань та цілей перед державою. Але на той час на практиці система державної влади значно відрізнялася від закріпленої в Конституції. Президент з урядом намагався набути більшої незалежності від Верховної Ради України, але не зважаючи на ці спроби, рішення Всеукраїнського референдуму від 16 квітня 2000 р., парламентські вибори 2002 р. не принесли бажаного результату

      Незважаючи на конституційну визначеність поділу органів державної влади та розмежування їх діяльності і компетенцій стан реформування системи управління не завершився. В 2004 році Верховна Рада України ухвалює Закон України «Про внесення змін до Конституції України», було проведено реформу, яка передбачала перехід від президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-президентської, що в свою чергу викликала ряд змін та реформ органів влади.

      В цей період система державного управління поєднувала в собі державні інститути радянської доби та нові інститути, сформовані уже в період незалежності України. Це викликало значну невідповідність між закріпленими конституцією положеннями та реальним станом речей, а також проблеми у діяльності державних органів. Існуюча система суперечила сама собі та стримувала подальший розвиток держави, а саме соціально-економічні та політичні перетворення.

      Тривав він не довго, так як в 2010 році рішенням Конституційного Суду України Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року було визнано не конституційним, таким, що втратив чинність. Відповідно всі нормативно-правові акти повинні бути приведені у відповідність до Конституції від 28 червня 1996 року [1].

      Отже, в дані період перехід від державного управління до публічного суттєво ускладнився та уповільнився, адже була відсутня стабільність та неможливість подальшого розвитку. Складно було за рахунок частих змін та тільки відбулася адаптація до нового законодавства відбувалася кардинальна реформа, що відкидала цей процес на декілька кроків назад.

      20 травня 2010 року Верховною Радою України було затверджено Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2010 рік. У цій Державній програмі здійснено оцінку тенденцій соціально-економічного розвитку України у 2009 році та запропоновано першочергові заходи для подолання кризових явищ.

      Важливим кроком розвитку публічного управління, а в той період державного управління, стало в 2014 році прийняття Закону України «Про державну службу», цим Законом було змінено підходи щодо визначення посад державних службовців, запроваджено нову класифікацію категорій та рангів, управління державною службою, розширено види дисциплінарних стягнень, переглянуто умови матеріально-фінансового забезпечення державних службовців.

      Одним із найважливіших завдань сучасного державного будівництва в Україні залишається питання системно-структурної організації органів виконавчої влади. За останні 20 років центральні органи виконавчої влади багаторазово реформувалися. Останні перетворення системи, що були започатковані постановою Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10.09.2014 р. № 442 [4], передбачають істотне інституційне та функціональне скорочення контрольно-наглядової діяльності в державному управлінні. У цілому вітчизняна система центральних органів виконавчої влади поступово наближається до європейської, але чекати повної уніфікації українського та європейського законодавства щодо центральних рівнів державного управління не слід.

      Діюча модель державного управління у різних сферах і галузях господарства носить високого ступеня централізований характер. Така модель відповідає завданням стабілізації держави, але не відповідає потребам її модернізації. Прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р, створили передумови для вироблення нових підходів до системи державного управління, що має ґрунтуватися на засадах децентралізації, партнерства між державою та місцевим самоврядуванням [6].

      Важливою ознакою демократичності державного управління є відкритість та прозорість адміністративних рішень, а з-поміж їх складових основним завданням стає забезпечення інформаційної відкритості, створення умов для доступу кожного громадянина до інформації про діяльність органів виконавчої влади. Інформація завжди виступала основою прийняття будь-якого публічно-владного рішення, але зараз вона стає стратегічним ресурсом соціально-економічного та громадсько-політичного розвитку. Формування ж інформаційного суспільства як нового типу соціальної організації вимагає нової якості організаційного механізму та порядку функціонування органів виконавчої влади.

      Відкритість та прозорість влади передбачається концепцією електронного урядування, яка на сьогодні поступово впроваджується в Україні. Розпочався процес запровадження даної концепції в 1994 році з прийняття Законів України «Про захист персональних даних» та «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», хоча найбільш вагомим стало приєднання України у вересні 2011 року до міжнародної Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд», спрямованої на підвищення рівня відкритості та прозорості державного управління, залучення громадськості до формування і реалізації державної політики, подолання корупції та впровадження нових інформаційних технологій для покращення державного управління та прийняття у 2011 р. Закону України «Про доступ до публічної інформації» [3]. Цей Закон з метою забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень визначив правові засади, порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, та інформації, що становить суспільний інтерес. Важливо, що цей Закон відповідає європейським стандартам і за міжнародним рейтингом забезпечення права на інформацію, розробленим міжнародними організаціями «Доступ до інформації у Європі» (Access Info Europe,Іспанія) та Центр права та демократії (Centre for Law and Democracy, Канада), посів 8 місце серед 89 країн світу.

      Основними напрямками впровадження Ініціативи на сьогоднішній день визначено:

– сприяння діяльності інститутів громадянського суспільства, їх участі у формуванні та реалізації державної політики, забезпечення доступу до публічної інформації;

– підвищення якості надання адміністративних послуг;

– впровадження технологій електронного урядування та розвиток електронної демократії;

– запобігання і протидія корупції [7].

      Дані напрямки активно розвиваються на сьогодні, але на нашу думку найбільш важливими для покращення публічного управління та його системи є підвищення якості надання адміністративних послуг та вдосконалення електронного урядування в Україні.

      На сучасному етапі розвитку системи публічного управління важливе місце займає місцевий рівень, саме на місцевому рівні починають максимально проводитися запровадження європейського досвіду та реформування системи державного управління з переходом до системи публічного управління. На місцевому рівні найважливішим стало схвалення Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5 «Стратегії сталого розвитку «Україна–2020», яка визначила, що «метою реформи державного управління є побудова прозорої системи державного управління, створення професійного інституту державної служби, забезпечення її ефективності». У свою чергу результатом впровадження реформи має стати «створення ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури публічної адміністрації із застосуванням новітніх інформаційно-комунікативних технологій (е-урядування), яка здатна виробляти і реалізовувати цілісну державну політику, спрямовану на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики» [5]. Стратегією було передбачено проведення ряду реформ, зокрема, й таких що безпосередньо мають відношення до публічного управління на місцевому рівні, а саме основними з них є: Стратегія реформування державного управління України на 2016–2020 рр., Концепція системи надання електронних послуг в Україні, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг».

      Щодо теоретичних аспектів, то залишається не вирішеним питання нормативного забезпечення та теоретичного закріплення єдиних підходів щодо визначення публічного управління, системи публічного управління, об’єктів та суб’єктів публічного управління, що є необхідних для подальшого розвитку та ефективного реформування системи управління.

      Сьогодні на законодавчому рівні залишається закріплене визначення державного управління, хоча в деяких нормативних документах зустрічається таке поняття як «публічна влада», що більше відповідає публічному управлінню. Щодо наукових підходів, то науковці досліджують поняття публічне управління, система публічного управління, але єдиної думки щодо їх визначень не сформовано, система публічного управління залишається майже не дослідженою, в більшості досліджень її розглядають як систему державного управління, хоча це різні системи і система публічного управління значно ширша та має значно більше коло суб’єктів ніж система державного управління. Таке при рівняння викликано ототожненням понять «публічне управління» та «державне управління» та наділенням державного управління рис притаманних публічному управлінню,  а також відсутністю закріпленого визначення на законному рівні.

      Отже, на основі проведеного аналізу можемо зробити висновок, що система публічного управління в Україні до сьогодні залишається не сформованою, в різні періоди проводилися реформи які наближають вітчизняну систему до європейських. Але залишається проблема чіткого визначення понять, адже на нормативному рівні відсутнє визначення публічного управління, хоча визначення державного управління пройшло значну еволюцію і все більше набуває значення публічного управління, що є не зовсім позитивним, адже якщо ми хочемо ефективно використати європейський досвід та досягти відповідно рівня розвитку в системі управління, то необхідно чітко розмежувати ці поняття та застосовувати нові які будуть відповідати сучасним умовах розвитку не лише вітчизняної системи управління, а й європейських країн.

 

Список використаної літератури

  1. Нижник Н. Публічна влада та управління: принципи і механізми реалізації : монографія / Н. Нижник(заг.ред.). – Чернівці : Технодрук, 2008. – 432 с.
  2. Оболенський О. Провісники нового публічного управління /
    О. Оболенський // Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст : матеріали наук.практ. конф., 15-16 трав. 2009 р. – Дніпропетровськ, 2009. – 37 с.
  3. Про доступ до публічної інформації : Закон України від 13.01.2011 р. № 2939-VI // Відом. Верхов. Ради України. – 2011. – № 32. – Ст. 314.
  4. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 р. № 442 // Офіц. вісн. України. – 2014. – № 74. – Ст. 2105.
  5. Про Стратегію сталого розвитку “Україна – 2020” [Електронний ресурс] / Президент України ; Указ, Стратегія від 12.01.2015 р. № 5/2015. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5/2015 147
  6. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р // Офіц. вісн. України. – 2014. – № 30. – Ст. 831.
  7. Про схвалення плану дій з впровадження в Україні Ініціативи “Партнерство “Відкритий Уряд” : розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.04.2012 р. № 220-р // Уряд. кур’єр від 26.04.2012 р. № 76/№ 194 від 24.10.2012 р.

 

References

  1. Nyzhnyk N. Publichna vlada ta upravlinnya: pryntsypy i mekhanizmy realizatsiyi : monohrafiya / N. Nyzhnyk (zah.red.). – Chernivtsi : Tekhnodruk, 2008. – 432 s.
  2. Obolensʹkyy O. Provisnyky novoho publichnoho upravlinnya / O. Obolensʹkyy // Rozvytok publichnoho administruvannya na zasadakh menedzhmentu: yevropeysʹkyy kontekst : materialy nauk.prakt. konf., 15-16 trav. 2009 r. – Dnipropetrovsʹk, 2009. – 37 s.
  3. Pro dostup do publichnoyi informatsiyi : Zakon Ukrayiny vid 13.01.2011 r. № 2939-VI // Vidom. Verkhov. Rady Ukrayiny. – 2011. – № 32. – St. 314.
  4. Pro optymizatsiyu systemy tsentralʹnykh orhaniv vykonavchoyi vlady : postanova Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 10.09.2014 r. № 442 // Ofits. visn. Ukrayiny. – 2014. – № 74. – St. 2105.
  5. Pro Stratehiyu staloho rozvytku “Ukrayina – 2020” [Elektronnyy resurs] / Prezydent Ukrayiny ; Ukaz, Stratehiya vid 12.01.2015 r. № 5/2015. – Rezhym dostupu : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5/2015 147
  6. Pro skhvalennya Kontseptsiyi reformuvannya mistsevoho samovryaduvannya ta terytorialʹnoyi orhanizatsiyi vlady v Ukrayini : rozporyadzhennya Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 01.04.2014 r. № 333-r // Ofits. visn. Ukrayiny. – 2014. – № 30. – St. 831.
  7. Pro skhvalennya planu diy z vprovadzhennya v Ukrayini Initsiatyvy “Partnerstvo “Vidkrytyy Uryad” : rozporyadzhennya Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 05.04.2012 r. № 220-r // Uryad. kurʺyer vid 26.04.2012 r. № 76/№ 194 vid 24.10.2012 r.
Стаття надійшла до редакції 28.04.2018 р.
 
Номер журналу  4(6) 2018.