ВПЛИВ СВІТОВИХ ТРАНСФОРМАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ НА РОЗВИТОК ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКОЇ ЕЛІТИ В УКРАЇНІ

Державно-управлінські студії № 2, 2017

УДК 351

 

А. П. Рачинський,

д. держ. упр., професор, професор кафедри державної служби та кадрової політики

Національної академії державного управління при Президентові України

 

ВПЛИВ СВІТОВИХ ТРАНСФОРМАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ НА РОЗВИТОК ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКОЇ ЕЛІТИ В УКРАЇНІ

 

A. Rachinsky,

Doctor of Science in Public Administration, Professor, Department of Civil Service and Personnel Policy

of the National Academy of Public Administration under the President of Ukraine

 

IMPACT OF THE GLOBAL TRANSFORMATION PROCESSES ON DEVELOPMENT OF POLITICAL AND ADMINISTRATIVE ELITE IN UKRAINE

 

У статті розглянуто питання становлення та розвитку політико-управлінських еліт у перехідних суспільствах. Проаналізовано проблеми державної кадрової політики і механізмів її реалізації.

 

The questions of formation and development of political and administrative elites in transitional societies. The problems of personnel policy and mechanisms for its implementation.

 

Ключові слова: політико-управлінська еліта, ефективне управління, елітна інженерія, кадрове рекрутування.

 

Key words: political and administrative elite, effective management, elite engineering, personnel recruitment.

 

 

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Сучасне українське суспільство переживає непростий історичний період становлення і розбудови правової, демократичної держави. Перед країною стоїть важливе завдання визначення стратегії і тактики її подальшого розвитку, необхідності посилення відповідальності тих, хто знаходиться при владі за прийняття і реалізацію політико-управлінських рішень. Однією з ключових проблем в українському суспільстві є забезпечення якісних перетворень в елітних групах. Мова йде про впровадження моделі та механізмів, які б сприяли якісному оновленню політико-управлінської еліти України.

У зв’язку з цим актуальності набуває питання дослідження закономірностей і особливостей становлення та розвитку політико-управлінської еліти, від якої безпосередньо залежить підготовка й ухвалення найважливіших владно-управлінських рішень, а відповідно і добробут населення. З огляду на це виникає потреба аналізу світових і вітчизняних теоретичних напрацювань з питань формування та функціонування політико-управлінських еліт у перехідний період, визначення їх місця та ролі в системі державного управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми і на які спирається автор. Дослідження процесів формування та тенденцій розвитку політико-управлінської еліти стало предметом розгляду багатьох зарубіжних та вітчизняних авторів серед яких Г.Ашин [1], М.Доган М., Дж.Хігли [2], О.Крюков [4-5], І.Лопушинський [7], Л.Мандзій [8], М.Пірен [10], Х.Лінц, А.Степан [15] та інші.

Не зважаючи на дослідницьку активність у зазначеному напрямі проблема формування політико-управлінської еліти в перехідних суспільства, особливості її становлення і розвитку ще не є достатньо розробленою і впровадженою у практику державного управління в Україні.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Основним завданням в межах даного дослідження визначається з’ясування основних проблемних питань формування політико-управлінської еліти в перехідних суспільствах.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Суспільство на кожному етапі свого розвитку являє собою широке поле взаємодії різних закономірностей, які відображають процес всебічного розвитку суспільного життя. Однією із таких закономірностей виступає зміна політико-управлінських еліт, формування і функціонування яких здійснює значний вплив на розвиток суспільних процесів. Як зазначає М.Пірен, особливо роль еліти зростає в перехідні періоди розвитку суспільства, тому що саме вона повинна визначити відповіді на виклики, поставлені проблемним часом на шляху до демократії [10, с. 38]. З огляду на такий стан справ, на порядку денному державного будівництва в сучасній Україні знаходиться питання формування модерної політико-управлінської еліти, здатної по-новому вирішувати виклики глобалізованого світу, насамперед на користь власної держави [7].

Український дослідник О.Крюков, здійснивши ґрунтовний аналіз політико-управлінської еліти як чинника державотворення, найбільш змістовним визначенням поняття “політико-управлінська еліта” вважає наступне: це чиновники “вищої ланки, які володіють формальною владою в організаціях та інститутах, займаються політичним управлінням і встановлюють правила організації життя в суспільстві” [5, с. 5]. Поряд з тим науковець наголошує, що структура політико-управлінської еліти є неоднорідною, до неї входять як вища еліта, яка безпосередньо впливає на прийняття загальнодержавних рішень, так і середня еліта, яка складається з інтелектуалів, службовців, учених, менеджерів тощо [4, с. 22].

Модель розвитку політико-управлінської еліти в Україні формується під впливом трансформаційних процесів, пов’язаних із розбудовою правової, демократичної держави. У той же час, розвиток елітного корпусу тісно пов’язаний з особливостями світоустрою, специфікою демократичного транзиту. У даному контексті І.Лопушинський виділяє три групи країн з різним рівнем розвитку політико-управлінської еліти. До першої він відносить групу розвинених країн, в яких уже відбувся перехід від індустріального до постіндустріального (інформаційного) суспільства. У країнах-лідерах розвиваються децентралізовані форми управління з високоорганізованим громадянським суспільством. До другої – групу країн, що тільки розвиваються, які частково або повністю залежні від розвинених, в яких переважають традиційні форми управління, управлінський апарат патримоніальний за своїм характером, збережені багато звичаїв і традицій, не властивих раціональному типу управління. І до третьої групи дослідник відносить проміжну групу країн, які переходять або від традиційного до індустріального, або від індустріального до постіндустріального типу суспільства. Структура і система державного управління в цих державах нестійкі і мають змішаний характер [7].

Відповідним чином особливості формування політико-управлінської еліти визначаються специфікою розвитку систем державного управління тієї чи іншої країни. На особливу увагу заслуговує дослідження моделі формування політико-управлінської еліти в перехідних суспільствах, до яких відноситься і Україна. Системний аналіз наукових праць свідчить, що науковці пропонують різні схеми виходу з демократичного транзиту, сформовані на основі досліджень конфігурації елітних розколів і стратегічних взаємодій. Як зазначає А.Лінецкій, демократичні транзити 1990-х рр. часто були результатом не існування або відсутності структурних передумов, а певних рішень і вибору політичних стратегій і тактик основними політичними акторами – елітами [6, с. 43].

Становлення демократії в ракурсі елітистських теорій демократичного транзиту визначається як результат певної стратегічної згоди конкуруючих політичних еліт (пакту), що забезпечує їм переваги другого порядку, тобто виживання, доступ до певних ресурсів і зумовлену деякими процедурами можливість приходу до влади, за відмови від переваг першого порядку, тобто безумовного владарювання. Роль народу, як стверджує Б.Капустін, при цьому ігнорується або зводиться до фонупроцесів, що відбувається на рівні еліт [3, с. 61]. Особливістю елітистських теорій є те, що вони акцентують увагу на виявленні впливу внутрішньоелітних взаємодій на характер демократичного транзиту і обґрунтовують стабільність демократичного врядування фактом єдності еліт.

Формування політико-управлінської еліти в перехідних суспільствах має свої особливості, що зумовлені історичними традиціями державотворення, соціальною структурою, рівнем політичної культури населення, партійною системою, типом політичного режиму, в якому перебувала країна до початку демократичного транзиту. У даному контексті на увагу заслуговує запропонована американськими фахівцями концепція переходу еліти від авторитаризму до демократії, основною тенденцією якої є трансформація еліт від роз’єднаної до консенсусно єдиної еліти.

У межах цієї концепції виділяють три характерні типи еліт:

“роз’єднана” еліта, визначальними рисами якої є мінімальний рівень ціннісного консенсусу і взаємодії між фракціями еліти в межах чинних політичних інститутів та необмежена політична боротьба за принципом «політика як війна». Такому типу еліт відповідають нестабільні політичні режими (як демократичні, так і авторитарні);

“консенсусно єдина еліта”, яка характеризується ціннісним консенсусом й інтегральною взаємодією між фракціями еліт відповідно до чинних політичних інститутів, у рамках яких політичні конфлікти відбуваються за принципом “політика як торг”. Цьому типу еліт відповідають стабільні представницькі режими (скажімо, номінально демократичні);

“ідеологічно єдина еліта”, при якій ціннісний консенсус і взаємодія між фракціями еліти в межах чинних політичних інститутів забезпечується домінуванням тієї частини еліти, чия ідеологія визначає характер офіційного політичного курсу. Такому типу еліт відповідають стабільні непредставницькі політичні режими, де навіть при наявності демократичних інститутів відсутня політична конкуренція еліт за підтримку мас [8, с. 279].

Першим результатом кроснаціональних досліджень консолідації демократичних режимів в різні епохи стала модель елітної трансформації, запропонована Дж.Хіглі, Р.Гантером і М.Бартоном [14].

Розглядаючи процес подолання розколу еліт в якості найважливішого елементу консолідації нових демократій, автори виокремлюють дві форми елітної консолідації:

1) злиття еліт, яке відбувається в результаті так званого ефекту накопичення, що призводить до створення, на основі згоди, союзу еліт (Великобританія, Швеція);

2) “співтовариство еліт”, як правило виникає після періоду конфронтації, в умовах кризи, коли еліти “несподівано і свідомо реорганізують свої інтереси, домовляючись про компроміси у спірних питаннях” (консолідація еліт в Іспанії постперехідний період до демократії). У даному контексті під кризою дослідники розуміють …несподіваний і жорсткий виклик, що загрожує існуванню політичного режиму. Криза складається з короткого ланцюга подій, які підривають або радикально ослаблюють рівновагу і ефективність режиму буквально протягом декількох днів або тижнів” [2, с. 104].

Застосовуючи даний підхід до аналізу досвіду постперехідного періоду в країнах Східної Європи, вчені дійшли до висновку, що більш успішний перехід до демократії в Польщі та Угорщині, у порівнянні з Болгарією та Румунією, пов’язаний саме із формуванням “співтовариства еліт”.

Дж.Хіглі та Я.Пакульский виділяють три типи між елітної взаємодії, що склалися в процесі перехідного періоду в Східній Європі:

1) договірне співтовариство, яке створює консесуальну еліту (Польща, Чехія, Угорщина);

2) фрагментовані еліти (Болгарія, Словакія);

3) роз’єднані еліти (Румунія, Україна).

У межах даної концепції виділяють дві основні моделі демократизації: “пакт” і “конвергенція” еліт. Розглянемо їх детальніше.

Пактом еліт називається такий варіант переходу, коли еліти раптово і усвідомлено переформатовують свої відносини, знаходячи компроміси по найважливішим спірним питанням. Як правило, передумовою для заключення пакту є наявність гострого конфлікту, в ході якого фракції еліт несуть суттєві збитки. Особливість даного підходу полягає в короткостроковості: еліти або швидко знаходять вихід, виробляючи основні положення згоди (не обов’язково за усіма спірними питаннями), або не знаходять його взагалі. Друга особливість даного варіанту переходу – негласність та обмеженість кола учасників пакту. Головну роль у ньому відіграють актори, пов’язані із колишньою елітою, так звані реформатори, які прагнуть досягнути результату не вдаючись до політичної мобілізації мас.

“Пакт” еліт як модель переходу до демократії має свої недоліки, на які вказують Дж.Хіглі та М.Бартон. На думку дослідників, досягнуті пакти еліт ведуть (і то не завжди) до демократизації лише у тих країнах, де еліти були розділені на дві групи, які протистоять одна одній, як це було, наприклад, в Іспанії після Ф.Франко у другій половині 1970-х рр. Процес примирення еліт може тривати декілька десятиліть, до тих пір, поки не здійснюється конвергенція еліт і поки перехід влади від однієї партії до іншої не перестає створювати загрозу зміни режиму у цілому.

У даному контексті, конвергенція – це процес, який відбувається в умовах демократії, яка уже склалася, але ще не консолідована і пов’язаний з необхідністю мобілізації мас опозиційними фракціями еліти для перемоги в ході конкурентних виборів або для успіху коаліційної політики. “Конвергенція” дозволяє представникам старих елітарних груп, які діють в політиці, змінювати ролі і відкриває шлях для введення нових гравців. Про завершення етапу конвергенції найвиразніше свідчить електоральна перемога, наприклад, периферійної фракції еліт. Головною відмінністю “конвергенції” еліт від “пактової” моделі є залучення нових акторів за рахунок масової політичної участі.

Варто зазначити, що дві окреслені моделі еліт – пакт і конвергенція, приводять до утворення консенсусно єдиної демократії, консолідації політичного режиму. Прихильники досліджуваної концепції пов’язують завершення процесу конвергенції еліт з підвищенням рівня соціально-економічного розвитку соціуму. Зокрема, Ф.Шміттер стверджує, що якщо на первинному етапі консолідація демократії залежить від здатності політичних акторів і громадян прийти до вирішення внутрішніх конфліктів, які існують між ними відносно встановлених правил, то у подальшому вона буде залежати від тієї політики, яка буде проводитись владною елітою по відношенню до соціальних груп. Характер ситуації, коли об’єктивна реальність щодо рівня розвитку держави, позицій у світовій економіці, конфліктів через розподіл благ, починає вступати у протиріччя з “суб’єктивними потребами” різних поколінь, етнічних і статусних груп стає важливим фактором успіху або невдач демократичних трансформацій.

Досліджуючи питання демократичних транзитів, А.Мельвиль зазначає, що “модель демократичної консолідації була покликана слугувати теоретико-методологічним обґрунтуванням “виходу з невизначеності” у парадигмі лінійного транзиту” [9, с. 124]. А.Пшеворський стверджує, що демократія стає консолідованою, коли в даних політичних та економічних умовах певна система інститутів стає єдино можливою [12, с. 234].

Перед Україною стоїть важливе завдання переходу від роз’єднаної до консенсусно єдиної еліти, здатної підтримувати стабільний демократичний режим. Х.Лінц та А.Степан виділяють ключові сфери, у яких консолідована демократія повинна отримати підтримку і втілення, до яких відносять: громадянське суспільство (взаємодія держави з незалежними суспільними групами і об’єднаннями); політичне суспільство (демократичні процедури та інститути); ефективний державний апарат; правова держава; економічне суспільство (тобто система соціальних інститутів і норм, що виступають посередниками між державою та ринком) [15, с. 145].

При цьому, як зазначає І.Лопушинський, Українська держава стоїть лише на початку шляху формування нової політико-управлінської еліти, сформованої на основі сучасного молодого покоління, не пов’язаного з комуністичним минулим, незаангажованого, високоосвіченого, такого, що, крім державної (української), володіє кількома світовими мовами, національно свідомого і патріотично налаштованого [7]. Тому формування політико – управлінської еліти виступає ключовим питанням стратегії і тактики влади, показником її життєздатності та авторитету. У зв’язку з цим найважливішим аспектом державної кадрової політики і механізмів її реалізації є елітна інженерія – особлива система кадрових відносин, що створює сприятливі умови для висунення на вищі посади найбільш талановитих і освічених людей, здатних на реальне лідерство [1, с. 221]. Вона зумовлює впровадження кадрових технологій, що відповідають засадам демократичного суспільства, де кар’єра здійснюється на демократичній основі, законності і делегуванні повноважень владних органів зверху вниз. Відповідно головним критерієм просування в правлячу еліту демократичного суспільства повинні стати особисті заслуги і конкретний вклад в справу, а не багатство, близькість до важелів розподілу влади, чи ідеологічна кон’юнктура.

Науковці виділяють об’єктивні і суб’єктивні критерії оцінки якості еліти. До об’єктивних критеріїв відносять результати її політико-управлінської діяльності, синтетичним показником якої є стан країни в цілому, якість життя населення (процвітає країна або знаходиться в стані занепаду); життєвий рівень населення, його культури; можливості реалізації творчого потенціалу; безпека населення – зовнішньополітична, економічна, продовольча, екологічна. До суб’єктивних критеріїв – інтелектуальний потенціал еліти, професіоналізм і етичні засади, культурний і освітній рівень.

Варто зазначити, що якість еліти багато в чому залежить від принципів і технологій її формування. У даному контексті на особливу увагу заслуговує  кадрове рекрутування – залучення людей до активного політичного життя і державно-управлінської діяльності, за допомогою якого формуються законодавчі і виконавчі органи держави, урядовий апарат, керівні кадри державних установ. Розуміння важливості кадрового рекрутування покладено в основу Стратегії державної кадрової політики на 2012–2020 роки. Крім того, стратегія передбачає удосконалення системи прогнозування потреби у підготовці кваліфікованих робітничих кадрів та фахівців з вищою освітою в усіх сферах забезпечення життєдіяльності держави; формування та забезпечення виконання державного замовлення на підготовку кваліфікованих робітничих кадрів та фахівців з вищою освітою відповідно до визначених державою пріоритетів соціально-економічного розвитку [11].

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку. Підводячи підсумки можна зазначити, що політико-управлінська еліта відіграє ключову роль в процесах демократичних транзитів, визначаючи стратегію і тактику розвитку держави. Тому створення елітного корпусу для державного управління, добір, підготовка та використання професійних кадрів є запорукою політичної стабільності та добробуту суспільства. Реалізація поставлених завдань можлива за рахунок виконання наступних умов: упровадження в практику науково-обґрунтованих кадрових технологій, механізмів елітної інженерії, становлення точного порядку відбору, призначення і відставки вищих посадовців; розвиток ідейно-політичного плюралізму, багатопартійності, недопущення монополії будь-якої соціальної групи на засоби масової інформації.

 

Список використаних джерел.

1. Ашин Г. К. Курс елітологіі / Г. К. Ашин, Є. В. Охотський. – М . : ЗАТ Спортакадемпресс, 1999. – 368 с.

2. Доган М. Роль политического класса в смене режимов власти / М. Доган, Дж. Хигли // Мировая экономика и международные отношения. – 1998. – № 2. – С . 104–112.

3. Капустин Б. Г. Конец “транзитологии”? О теотическом осмыслении первого посткоммунистического десятилетия / Б. Г. Капустин // Полис. – 2011. № 4. – С. 626.

4. Крюков О.В. Політико-управлінська еліта як чинник державотворення: монографія / О.Крюков: [за ред. Е. А. Афоніна]. – К. : НАДУ, 2006. – 249 с.

5. Крюков О.І. Політико-управлінська еліта України: особливості становлення та розвитку в умовах суспільної трансформації: Автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктор наук з держ. упр.: спец. 25.00.01 – теорія та історія державного управління / О. І. Крюков. – Київ, 2007. – 20 с.

6. Линецкий А. В. Российские институты политического представительства в условиях радикальных общественных трансформаций. Опыт сравнительного анализа / А. В. Линецкий. – СПб . : Изд-во С.-Петерб. Ун-та, 2008. – 375 с.

7. Лопушинський І. П. Формування української політико-управлінської еліти: сучасний погляд на проблему [Електронний ресурс] / І. П. Лопушинський // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. ХРІДУ НАДУ. – 2010. – №1(37). – Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/apdu/2010-1/index.html.

8. Мандзій Л. Трансформація політичної еліти України: спроба консолідації (1991-1994 р.) / Л. Мандзій // Політологічний вісник. Зб-к наук. праць. – К. : ІНТАС, 2009. – Вип. 39. – С. 278–289.

9. Мельвиль А. Демократические транзиты : теоретико-методологические и прикладные аспекты / А. Ю. Мельвиль. – М. : Московский общественный научный фонд : Издательский центр научных и учебных программ, 1999. – 108 с.

10. Пірен М. Проблеми формування сучасної української еліти [Текст] / М. Пірен // Соціальна психологія. – 2004. – №2. – С . 3848.

11. Про Стратегію державної кадрової політики на 2012–2020 роки : Указ Президента України № 45/2012 від 1 лютого 2012 р. // Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/45/2012.

12. Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке / А. Пшеворский.М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2000. – 320 с.

13. Шмиттер Ф. Будущее демократии: можно ли рассматривать его через призму масштаба? / Ф. Шмиттер // Логос. – 2004. №2. – С . 137156.

14. Field L. A New Elite Framework for Political Sociology / L. Field, J. Higly, M. Burton // Revue Europeen des Sciences Sociales. 1990. Vol. 88.P. 156182.

15. Linz J. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and PostCommunist Europe / J. Linz, A. StepanBaltimore : JHU Press, 1996. – 479 р.

 

Стаття надійшла до редакції 20.04.2017 р.